一种社会性监管模式——中国食品安全监管模式的理性回归
李长健 张 锋
（本文发表于《重庆社会科学》2006年第3期）
作者简介：李长健，华中农业大学文法学院教授，法学系主任，经济法学硕士生导师，武汉大学法学院法学博士生，湖北省法经济学研究会副会长，武汉市经济法研究会副会长，主要从事经济法学、国际经济法和“三农”法律问题研究。 张 锋，安徽涡阳人，华中农业大学文法学院，主要研究方向经济法学、行政法学。
摘要：动态社会契约理论论证了三元社会结构的合法性，食品安全监管作为一种公共产品或准公共产品，它可以有政府主体、市场主体供给，还可以有社会中间层主体供给。对以上三种供给模式的成本收益分析，论证了我国食品安全监管模式将理性回归到一种社会性监管模式。
关键词：食品安全监管 动态社会契约论 社会性监管模式
Abtract：The dynamic society contract theory has proved the triangle social structure validity. As one kind of public product ,food’s safty supervising may not only have the government supervising, but the market supervising and also the social intermediate supervising. The article analyzes three kind of cost - income pattern，point out that food’s safty supervising pattern will return to the rational social supervising pattern.
Key word: Food’s safty supervising The dynamic society contract theory Social supervising pattern
“民以食为天，食以安为先”，2005年从“苏丹红”事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石绿、致癌薯条，食品安全的问题引起全社会的关注。食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到每个食品消费者的切身利益、社会的稳定。我们面对食品安全问题的挑战，应该建立怎样的监管机制，实行怎样的监管模式对食品安全进行有效的监管呢？
一、 动态社会契约理论——二元结构到三元结构的形成
传统的社会契约论构建了“政治国家——市民社会”的两元架构，随着社会的经济、政治、文化发展变化，两元架构下出现了“市场失灵”和“政府失灵”的现象，于是社会对社会结构提出了新的需求，动态的社会契约论也就应运而生。动态社会契约论包括两层内涵：一方面，人们将部分权力让渡给某个主权者——即政府（国家）。由于社会情形的变迁，又将部分权力让渡给一些社会中间层组织；政府为了保障人们的安全、自由、正义、公平、秩序、效率，也将一些人们让渡的权力，让渡给社会中间层组织。另一方面，社会中间层——社团既是其成员缔结契约的结果，又是人们与政府缔结契约的结果，因此在其社会与契约关系中，根据社会地位（角色）即身份不同，分别施加不同的影响，即保持人们交易过程中的“校正公平”。动态的社会契约论以新自然法思想与社会连带主义思想为底蕴，弥补了社会契约论的不足与契约自由的流弊，构建了从政府、个人的二元社会主体结构到政府、社会中间层组织、个人三元社会主体结构，并且形成了三元互动结构下权利形态：第一，以人们手中掌握的不断缔约能力——即宪法上规定的结社权，不断对政府（国家）施加压力，迫使各国政府不断改善，满足社会公共需求；第二，使公共利益的单一代表制（政府）转化为公共利益的多个代表制（政府、社团、个人），形成公共利益代表者的有效竞争机制；第三，社会中间层主体藉此取得合法权利，能够增强其成员收集信息的能力，强化其判断力。[1]社会动态理论的确立，从自然法、契约论的角度论证了公共产品供给主体多元化的合法性和合理性，是政府主体监管、社会中间层主体监管、市场主体监管进行合理的产权配置的理论基础。食品安全监管作为公共产品或准公共产品，它的供给主体可以是政府主体，也可以是社会中间层主体和市场主体，使它们在三元互动格局进行有效的竞争，并形成对食品安全监管的社会性监管模式。
二、三种食品监管模式的比较——成本收益分析
（一）主导型监管：政府监管模式成本收益分析
国家食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到一个国家食品企业之间的良性竞争、行业的健康发展，关系到食品企业在国际市场上的地位和竞争力，最重要的是它关系到每个食品消费者的切身利益、社会的稳定和社会公共利益。试想一个国家连公民的食品安全都不能保障，那么它的职能如何实现？它又怎能代表公民的利益、实现社会公整体利益可持续化呢？食品安全这一公共领域，政府作为社会公共利益的主要代表者，政府公权力是必须涉入的，运用政府公权力对食品安全监管，在立法、执法、法律救济、法律监督具有天然的成本优势。食品安全监管立法权、执法权、司法权是一种纯粹的公共产品，根据新制度经济学的理论，它的资产专有性程度高，提供替代产品的成本代价高昂，并且很难获得法律上的权威性。食品安全监管关系到国计民生、政府职能的实现、社会的稳定，若由市场主体或社会中间层主体在食品安全监管立法、执法、司法的供给，它的经济成本、社会成本是巨大的，不能发挥政府权力在这一领域的规模成本优势、政府公信力优势，并且一旦失控，可能造成社会巨大的损失。
政府对食品安全进行监管，需要巨大的运行成本。第一，政府在某种程度上是经济人，也是有限理性的，也要追求自己利益的最大化，在制定、运行相关的食品安全监管制度时，也要考虑成本收益，它可能会为了政府利益而忽视个体利益、社会公共利益，甚至直接损害个体利益、社会公共利益。由于政府的行政官僚组织庞大，缺乏有效的绩效考核机制，政府官员可能在理性经济人的支配下，导致政府权力异化，出现权力设租、寻租现象，使公共产品的供给违背初始目标；第二，政府对食品安全监管的单一供给模式，使公众对供给的公共产品缺少可选择性，政府在没有任何竞争压力的情况下，可能致使行政效率的低下，行政管理成本增加；由于政府行政权力的单方性、强制性、刚性， 导致行政监管行为的不易接受性，受监管主体可能会对监管行为不服，导致监管行为的执行困难，增加行政的执行成本，也会引起不必要的争端，增加解决纠纷的成本，使我国原本有限的司法资源更加紧张，社会的诉讼成本增加；第三，政府若既作为食品安全监管的供给者，又同时履行监管者的角色，在没有相应的竞争机制的压力下，在监管成本的约束下，政府缺乏食品监管制度供给的创新动力，导致制度供给与制度需求之间失衡。在新制度经济学看来，在制度不均衡的情况下，产权难以界定清楚，社会资源会产生巨大的浪费，增加整个社会的交易成本；[2]第四，政府食品安全监管的技术性、专业性有限，而受监管主体在技术上往往拥有信息成本优势，政府要想对受监管主体有效监管，必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力、精力，直接增加了政府食品安全监管的运行成本。
（二）主体型监管：社会中间层组织监管模式的成本收益分析
社会中间层组织是指，以供给准公共产品为主要取向，不以盈利为主要目标，不具有强制性，实行自愿和自治式运作，独立于政府主体和私人主体之外的组织机构。它具有以下特征：第一，准公共性，它的设立是为了实现和维护以社会整体利益优化，主要供给准公共产品，不以供给私人产品为主要取向，不以盈利为主要目的，它面向市场但不屈从于市场、超脱于市场但不能超越于市场；第二，非强制性，即完全不能（或主要不能）像政府部门那样借助于政府机器的强制力量来开展活动，也就是说，它应当主要靠自愿和自治的方式来运作；第三，独立性，即它在法律地位上是不能是政府的附属物，在人员任免上不能是政府编制，在业务活动上不能是政府命令或包办，以保证它的管理规范、公平、公正，平衡协调政府和私人之间的关系；第四，专业性，食品的安全信息具有较高的技术性、专业性，而且受监管者总是具有信息成本优势，这就需要社会中间层主体具有专业性，能在相关的专业、行业、领域提供专业的服务，平衡各主体信息不对称之间的矛盾。[3]
社会中间层主体所具有的特征，使它在供给（准）公共产品时更具有效率性、公正性、适应性、可接受性、专业性、独立性，降低具体食品安全监管的成本。第一，降低执行成本，社会中间层组织具有独立性、民间性、专业性，它作出的行为相对专业、权威、可接受性，使受监管主体乐意接受具体的管理、处理行为，减少食品安全监管的执行成本，同时监管的可接受性，降低了食品安全纠纷出现的概率，节约了司法资源，降低了诉讼成本；第二，降低了交易成本，社会中间层主体的专业性、独立性、增强了受监管主体之间的信任、消费者对食品生产企业的信任，大大降低了市场主体信息收集的成本、谈判成本、签订契约的成本。社会中间层主体的专业性，使他们在制定一些监管标准、检测的手段时更加科学具体，可以更好的实现对受监管主体的监管，减少受监管主体的机会主义倾向，减少消费者和其他企业的额外成本；第三，降低监管制度均衡成本，制度的每次均衡都是在很多次制度博弈的结果，社会中间层组织构建了政治政府和市民社会之间的桥梁，使有效的信息在政治国家和市民社会之间顺利传递，减少制度需求和制度供给平衡的周期与频率，降低了制度均衡的成本；[4]第四，社会中间层主体的有效监管，减少政府监管的成本，减少食品安全事故发生的概率，直接降低社会运行成本。当然，社会中间层主体的存在也需要运行成本，也有自己的利益追求，也可能会出现一些异化和寻租。目前对转基因产品的推广，很多中间层主体受利益驱动都提倡推广，但转基因食品安全性没有得到科学的认定，一旦发生事故，后果损失难以计算，所以政府也要对社会中间层主体进行必要的监管，增加政府对中间层主体监管的成本。但社会中间层主体在日常具体的监管中，在技术性强、专业性强的领域有较大的监管成本优势，并且政府相对容易对社会中间层主体进行有效监管，监管的社会边际收益大于社会边际成本。
（三）基础型监管：市场主体监管模式的成本收益分析
市场活动主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等，他们都是食品安全监管的市场主体，但是消费者与食品安全利益关系最大，其他市场主体在一定的程度上本身也是消费者，所以在这里我们主要讨论消费者监管的成本收益问题。根据我国消费者权益保护法的规定，消费者有以下权利：（1）追求安全的权利；（2）知情权；（3）选择权；（4）公平交易权；（5）依法求偿权；（6）监督批评权。这些法定权利为消费者对受监管主体的监管提供合法、合理的依据。食品安全关系到每个消费者的切身利益，他们对食品安全监管的动力最强，呼声最大，他们通过各种渠道对相关主体施加压力，通过公民的投票权、结社权推动国家、社会中间层的监管；食品消费者代表的利益主体最广泛，利害关系最明确，他们可以通过消费者购买指数对受监管主体的经济利益进行影响，使受监管主体认识到食品安全关系到自身的经济利益、利润；同时食品消费者通过诉讼等法律方式实现对受监管主体的监督，加大受监管主体的机会主义行为的成本，使他们在巨大的成本压力下规范运作；最后，食品消费者的直接监督行为，在一定程度上制约了受监管主体的机会行为，也在另一方面节约了政府、社会中间层主体的监管成本。
对于食品消费者来说，食品供给者具有明显的信息成本优势，他们之间存在严重的信息不对称，食品消费者获得食品安全信息的成本高昂，不可能在购买食品时收集所有相关的食品安全信息；另外食品安全信息具有专业性、技术性特点，普通的消费者也不具有收集、分析、判断的能力，并且信息收集、分析、处理的成本巨大；还有食品安全隐患需要较长的时间才能发现，如果这也需要消费者自我鉴别，也不具有可操作性，而且成本高昂；普通消费者提起食品安全诉讼，因为信息的不对称，食品安全的举证需要较强的专业性，所以在举证方面比较困难，这也增加了消费者的诉讼成本；还有食品安全关系重大，一旦发生事故，它的社会危害后果不堪设想，比如“公地悲剧”的出现，这些证明了消费者个体食品安全监管的社会成本巨大，不具有可操作性，不利于保障消费者的基本权利。
三、理性回归——中国食品安全社会性监管模式
（一）社会性监管模式的成本收益分析
食品安全社会性监管模式是一种整合政府资源、社会资源、个人资源的综合性监管模式，它是以政府监管为主导，以社会中间层监管为主体，以市场监管为基础，合理配置食品安全监管的权力，实现制度供给和需求的相对均衡，以降低社会监管成本，实现社会福利最大化、可持续性化的一种监管模式。
社会性监管模式是对原有的社会监管资源的有机整合，而不是三者的简单相加组合，它能产生巨大的社会收益，我们可以对之进行成本收益分析：第一，降低食品安全监管的立法、执法、司法成本。食品安全社会性监管是三元社会主体合理互动的结果，国家在进行食品安全的立法时，充分考虑了其他监管主体和利害关系人的利益，社会中间层主体和公众对立法的积极参与，食品安全信息在国家、社会、个人之间顺畅流动，增加了国家食品安全立法的科学性；由于国家立法的科学性，社会中间层主体提供技术、标准方面的专业、中立、公正，社会公众的积极参与，提高了食品安全监管的权威，增加社会受监管主体对监管行为的接受程度，使食品监管的规定利于执行，减少了食品安全监管的执行成本；食品安全监管立法的科学完善，执行的可接受性，减少了监管方面的纠纷，减少了不必要的诉讼成本，减轻国家司法资源的压力。第二，降低社会的交易成本。社会性监管模式在国家、社会中间层、消费者之间搭建了信息平台，食品安全信息低成本的向公众公开，消费者易于收集、分析、判断食品安全信息，相关主体在较低的信息成本下进行交易，降低了食品交易的契约成本，增加消费者对食品安全的信心指数，提高消费者的消费信心，增加社会的经济收益。第三，降低食品监管制度的供给、变迁、创新的成本。由于三元主体共同参与对食品安全监管这一公共产品的供给，首先在数量上增加了公共产品的供给，即增加了社会的总收益。再者，三元主体的供给，势必出现有效的竞争格局，在巨大竞争的压力下，供给主体必将提高供给的质量；[5]三元监管主体的合意均衡，信息合理高效流动，监管制度更易于实现相对均衡，降低食品安全监管的制度变迁成本；三元监管主体之间的有效竞争，增加了社会监管制度创新的动力，创新高效的监管提高了社会收益。
（二）中国食品安全社会性监管模式的合理构建
1、加强国家在食品安全立法、执法、司法方面的监管。
第一，强化食品企业的市场准入标准。建立严格的食品企业市场准入制度，从源头上制止不安全食品进入市场，是食品安全防护网的首要防线。我国法律应该明确食品经营企业具备的卫生条件和检测手段，对食品企业的立项、安全状况进行实质性审查，增加对食品企业的投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核，强化企业的社会责任；第二，整合我国食品安全相关的法律体系。我国目前对食品安全监管的主要法律法规又《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等，这些法律存在交叉、重叠、矛盾、空白，对同一食品违法行为，法律又不同的规定，有些规定甚至是矛盾的，但对有些违法行为，却出现法律的空白，没有相应的法律去规范，导致不必要的纠纷增加，诉讼成本增加，政府司法资源浪费；第三，加大受监管主体的违法责任后果。食品企业是有限理性的，具有经济人思维，也具有机会主义倾向，他们在进行食品的供给时，拥有较大的信息成本优势，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，他们它会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，公然违背政府法律，甚至损害社会整体利益。所以必须加大它的违法责任后果，不能仅仅停留在罚款层次、行政处罚层次，而要给予相关责任人刑事处罚，能力处罚——禁止它从事食品生产的资格，对违法企业的商誉给予降级惩罚，增加食品企业的违法成本，使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。
2、健全社会中间层监管的组织体系。
第一，提高社会中间层主体的法律地位。目前我国社会中间层主体的数量有限，不能满足市场经济发展的需求，并且我国社会中间层主体的法律地位不高，没有完全独立的法律地位，在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展，社会中间层的监管将成为食品安全监管的主体，所以要大力发展社会中间层主体，赋予其独立的法律地位和法律人格，使他们能独立得做出行为，政府也要把具体的食品安全管理权限回归社会中间层主体，使他们拥有准公共权力，保障它们的独立性、权威性、公正性；同时也对社会中间层组织的成立资格做出明确的规定，保证它的专业性。第二，建立体系完整的社会中间层组织。社会中间层组织是监管食品安全的主体，要实现监管主体的功能，必须建立完整的组织体系，即建立制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构，各机构分工合作，相互独立，相互配合，共同实现对食品安全的社会性监管。第三，建立社会性监管网络，社会性监管本质是整合社会资源，利用整个社会的力量来实现监管目标，即调动政府立法、执法、司法监管、社会中间层具体业务管理、媒体舆论监督、个人的监督起诉等，并利用网络平台，及时通报、发布食品安全的信息，并且实现在各监管主体之间信息共享，降低公众收集食品安全信息的成本。
3、确保市场活动主体的权利，激励引导受监管主体的健康发展。
第一，确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。无论是政府主体的监管，还是社会中间层主体的监管，都是由具体的个人来操作，而每个具体的个人都将扮演消费者的角色，所以落实每个消费者的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权，也就客观上推动政府主体监管和社会中间层主体的监管的实施；另外，消费者个人利益受到侵害，也最有动力对政府和社会中间层施加压力，比如，向消费者协会投诉或者向人民法院起诉，来促使他们履行监管义务，实现对食品安全的依法监管。第二，规范受监管主体的行为。受监管主体是经济人，追求自身利益的最大化，社会性监管模式要建立利益驱动机制，用利益来引导企业的行为，使受监管主体行为符合政府、社会的整体利益要求，这也是政府宏观调控的重要内容，经济法的价值追求。这就要求政府利用税收、信贷、金融、投资等方面给予优惠政策，并且给予守法的受监管主体一定的信誉、荣誉称号，运用经济政策来引导它们的健康发展，减少直接监管的管理成本、运行成本、执行成本、监督成本，降低了社会监管的总成本。
结论：通过对二元架构到三元架构的理论基础——动态社会契约论的分析，结合对公共产品的细分，引入了对公共产品或准公共产品供给的竞争机制，运用交易成本、监管成本、执行成本、诉讼成本、信息成本、制度均衡成本等经济参数，比较了三种监管模式的成本收益分析，并在此基础上构建了一种社会性监管模式。文中运用了较多的经济学分析方法，也即成本收益分析，但是新制度经济学中各种社会成本很难计算、量化，并且社会成本也是动态的，有静态的代内成本，也有动态的代际成本，所以进行的社会成本收益分析也是值得商榷的。[6]但是，我们可以从比较的视角看到中国食品安全监管的发展趋势。正如科斯在1998年所指出的：在法律和经济学这一新领域里，人们将面临艰巨的任务。经济制度和法律的关系极为复杂。法律的变化对经济制度的运行和经济政策具体表现产生许多效应，我们还一无所知。……在我们面前，是那遥远、艰巨而又值得试探的旅途！[7]
参考文献：
[1]郑少华.动态社会契约论:一种经济法的社会理论之解说[J].载王全兴主编.经济法论丛.
[2]盛洪.现代制度经济学(下)[M].北京:北京大学出版社,2003.
[3]李长健.新编经济法通论[M].北京:中国民主法制出版社,2004.
[4]张乃根.经济学——经济学视野里的法律现象[M].中国政法大学出版社,2003.
[5]钱弘道.经济分析法学[M]法律出版社,2003.
[6]吕忠梅,刘大洪.经济法的法学与法经济学分析[M].中国检察出版社,1998.
[7][美]波斯纳.法律理论的前沿[M]中国政法大学出版社,2001.
关于印发《海洋功能区划管理规定》的通知
国家海洋局
国海发〔2007〕18号
关于印发《海洋功能区划管理规定》的通知
沿海省、自治区、直辖市海洋厅（局）：
为了贯彻实施《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》，规范海洋功能区划的编制、审批、修改和实施工作，国家海洋局制定了《海洋功能区划管理规定》。现印发给你们，请遵照执行。
二○○七年七月十二日
海洋功能区划管理规定
第一章 总 则
第一条 为了规范海洋功能区划编制、审批、修改和实施工作，提高海洋功能区划的科学性，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等有关法律法规，制定本规定。
第二条 海洋功能区划按照行政区划分为国家、省、市、县四级。
第三条 国家海洋局会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，编制全国海洋功能区划。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，编制地方海洋功能区划。
第四条 全国和沿海省级海洋功能区划，报国务院批准。沿海市、县级海洋功能区划，报所在地的省级人民政府批准，并报国家海洋局备案。
第五条 海洋功能区划的修改，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准；未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。
第六条 编制和修改海洋功能区划应当建立公众参与、科学决策的机制。
第七条 国家海洋局负责指导、协调和监督省级海洋功能区划的实施。省级海洋行政主管部门负责指导、协调和监督市、县级海洋功能区划的实施。
第二章 海洋功能区划的编制
第八条 海洋功能区划编制的原则：
（一）按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；
（二）根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；
（三）保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展；
（四）保障海上交通安全；
（五）保障国防安全，保证军事用海需要。
第九条 编制海洋功能区划，应当依据上一级海洋功能区划，遵守《海洋功能区划技术导则》等国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。
第十条 全国海洋功能区划的主要任务是：科学划定一级类海洋功能区和重点的二级类海洋功能区，明确海洋功能区的开发保护重点和管理要求，合理确定全国重点海域及主要功能，制定实施海洋功能区划的主要措施。
省级海洋功能区划的主要任务是：根据全国海洋功能区划的要求，科学划定本地区一级类和二级类海洋功能区，明确海洋功能区的空间布局、开发保护重点和管理措施，对毗邻海域进行分区并确定其主要功能，根据本省特点制定实施区划的具体措施。
市、县级海洋功能区划的主要任务是：根据省级海洋功能区划，科学划定本地区一级类、二级类海洋功能区，并可根据社会经济发展的实际情况划分更详细类别海洋功能区。市、县级海洋功能区划应当明确近期内各功能区开发保护的重点和发展时序，明确各海洋功能区的环境保护要求和措施，提出区划的实施步骤、措施和政策建议。设区市海洋功能区划的重点是市辖区毗邻海域和县（市、区）海域分界线附近的海域，县级海洋功能区划的重点是毗邻海域。
第十一条 海洋功能区划期限应当与国民经济和社会发展规划相适应，不应少于五年。
第十二条 国家海洋局负责组建国家海洋功能区划专家委员会；省级海洋行政主管部门负责组建省级海洋功能区划专家委员会。
国家海洋功能区划专家委员会负责发布海洋功能区划编制技术单位推荐名录。承担海洋功能区划编制任务的技术单位应当从海洋功能区划编制技术单位推荐名录中选择。
第十三条 各级海洋行政主管部门提出编制海洋功能区划前，应当对现行海洋功能区划以及各涉海规划的实施效果进行总结和评价，认真分析存在的问题和出现的新情况，从沿海地区经济社会发展、海洋产业发展和规划、海洋资源供给能力、海域使用状况、海洋环境保护状况等方面进行前瞻性研究，作为海洋功能区划编制的工作基础。
第十四条 海洋功能区划应当按照以下程序组织编制：
（一）海洋行政主管部门选择技术单位，组织前期研究，并提出进行编制工作的申请，经同意后方可组织编制。其中，组织编制省级海洋功能区划的，省级海洋行政主管部门应当向国家海洋局提出申请；组织编制市、县级海洋功能区划的，市、县级海洋行政主管部门应当向省级海洋行政主管部门提出申请。
（二）县级以上地方各级人民政府要组织成立政府领导牵头、各部门领导参加的编制工作领导小组，具体办事机构设在海洋行政主管部门，负责海洋功能区划编制工作的组织协调；海洋行政主管部门要组织成立行业专家参加的技术指导组，指导技术单位编制工作方案、技术方案和功能区划各项成果。
（三）工作方案、技术方案经技术指导组、领导小组审定后，报同级政府批准实施。编制技术单位按照《海洋功能区划技术导则》等有关国家标准、规范和工作方案、技术方案的要求，编制海洋功能区划成果征求意见稿。在海洋功能区划编制过程中，对于涉及港口航运、渔业资源利用、矿产资源开发、滨海旅游开发、海水资源利用、围填海建设、海洋污染控制、海洋生态环境保护、海洋灾害防治等重大专题，应当在海洋功能区划编制工作领导小组的组织下，由相关领域的专家进行研究。
（四）海洋功能区划文本、登记表、图件应当征求政府有关部门、上一级海洋行政主管部门、下一级地方政府、军事机关等单位的意见。要采取公示、征询等方式，充分听取用海单位和社会公众的意见，对有关意见采纳结果应当公布。在充分吸取有关意见后，形成海洋功能区划成果评审稿。
（五）海洋功能区划评审工作由负责编制区划的海洋行政主管部门主持。国家和省级海洋功能区划评审专家应从国家海洋功能区划专家委员会委员中选择；市、县级海洋功能区划评审专家应从省级海洋功能区划专家委员会委员中选择。根据评审意见修改完善后，形成海洋功能区划成果送审稿。海洋功能区划成果文件应当以纸质和电子文件两种介质形式提交。
第十五条 海洋功能区划成果包括：文本、登记表、图件、编制说明、区划报告、研究材料、信息系统等。
第三章 海洋功能区划的审批和备案
第十六条 海洋功能区划上报审批前，应经同级人民政府审核同意。审核的内容包括：
（一）开发利用与保护状况分析是否从当地实际出发，实事求是；
（二）目标的确定是否与本地区国民经济和社会发展规划相协调，是否有利于促进当地经济的发展和生态环境的保护；
（三）海洋功能区划是否做到统筹兼顾、综合部署，是否与有关区划、规划相协调；
（四）海洋功能区的划分是否经过充分论证；
（五）是否有保证区划实施的政策措施，措施是否可行；
（六）与政府各部门及下一级政府的协调情况，主要问题是否协商解决。
第十七条 海洋功能区划上报后，由具有审批权的人民政府海洋行政主管部门负责审查工作。审查的主要依据是：
（一）国家的有关海洋开发利用与保护的方针政策；
（二）国家有关法律、法规及海洋功能区划管理的规章制度；
（三）国家有关部门发布的海洋功能区划技术标准和规范；
（四）国民经济和社会发展规划及其他经批准的区划、规划；
（五）上一级海洋功能区划及相邻地区的海洋功能区划；
第十八条 省级海洋功能区划按如下程序审批：
（一）省级海洋功能区划经省级人民政府审核同意后，由省（自治区、直辖市）人民政府上报国务院，同时抄送国家海洋局（抄送时附区划文本、登记表、图件、编制说明、区划报告、专家评审意见，一式20份）。
（二）国务院将省级人民政府报来的请示转请国家海洋局组织审查；国家海洋局接国务院交办文件后，即将报批的海洋功能区划连同有关附件分送国务院有关部门及相邻省、自治区、直辖市人民政府征求意见；有关部门和单位应在收到征求意见文件之日起30日内，将书面意见反馈国家海洋局，逾期按无意见处理。
（三）国家海洋局综合协调各方面意见后，在15日内提出审查意见。审查认为不予批准的或有关部门提出重大意见而又有必要对区划进行重新修改的，国家海洋局可将该区划退回报文的省级人民政府，请其修改完善后重新报国务院。
（四）省级海洋功能区划经审查同意后，由国家海洋局起草审查意见和批复代拟稿，按程序报国务院审批。
第十九条 市、县级海洋功能区划审批程序由省级海洋行政主管部门制定，报省、自治区、直辖市人民政府批准。
第二十条 经批准的省级海洋功能区划应报国家海洋行政主管部门备案，经批准的市、县级海洋功能区划应报国家和省级海洋行政主管部门备案。备案内容应包括文本、登记表、图件、编制说明、区划报告及信息系统。
第二十一条 海洋功能区划经批准后，本级人民政府应在批准之日起30个工作日内向社会公布文本。但是，涉及国家秘密的部分除外。
第四章 海洋功能区划的评估和修改
第二十二条 海洋功能区划批准实施两年后，县级以上海洋行政主管部门对本级海洋功能区划可以开展一次区划实施情况评估，对海洋功能区划提出一般修改或重大修改的建议。评估工作可以由海洋行政主管部门自行承担，也可以委托技术单位承担。
第二十三条 一般修改是指在局部海域不涉及一级类、只涉及二级类海洋功能区的调整。重大修改是指在局部海域涉及一级类海洋功能区的调整，或者不改变海域自然属性的功能区、围海性质的功能区调整为填海性质的功能区。
经国务院批准，因公共利益、国防安全或者大型能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划的，根据国务院的批准文件修改海洋功能区划。
第二十四条 海洋功能区划按照以下程序修改：
（一）通过评估工作，在局部海域确有必要修改海洋功能区划的，由海洋行政主管部门会同同级有关部门提出修改方案。属于重大修改的，应当向社会公示，广泛征求意见。
（二）修改方案经同级人民政府审核同意后，报有批准权的人民政府批准。属于重大修改的，有批准权人民政府海洋行政主管部门应当对修改方案进行论证和评审，作为批准修改方案的重要依据。
（三）修改方案经批准后，本级人民政府应将修改的条文内容向社会公布。涉及下一级海洋功能区划修改的，根据批准文件修改下一级海洋功能区划，并报省级海洋行政主管部门备案。
第二十五条 下列情形，应当按照海洋功能区划编制程序重新修编，不得采取修改程序调整海洋功能区。
（一）国家或沿海省、自治区、直辖市统一组织开展海洋功能区划修编工作的；
（二）根据经济社会发展需求，需要在多个海域涉及多个海洋功能区调整的；
（三）国务院或省、自治区、直辖市人民政府规定的其他情形。
第五章 海洋功能区划的实施
第二十六条 海洋功能区划一经批准，必须严格执行。在海洋功能区划文本、登记表和图件中，所有一级类和二级类海洋功能区及其环境保护要求应当确定为严格执行的强制性内容。
第二十七条 海洋功能区划是编制涉海规划的依据。海洋环境保护规划应当依据海洋功能区划编制。养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。土地利用规划、城市规划、港口规划应当与海洋功能区划相衔接。
第二十八条 海域使用项目应当符合海洋功能区划。海域使用论证报告书应当明确项目选址是否符合海洋功能区划。
对于不符合海洋功能区划的用海项目的申请不予受理，受理机关依法告知申请人。对于经国家和省级人民政府批准立项的海域使用项目，与海洋功能区划不符合的，海洋行政主管部门可以提出重新选址的意见。
对于符合海洋功能区划的填海项目，要根据国家有关标准严格限制填海规模，集约用海。
第二十九条 编制海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划的，海洋环境保护和管理的目标、标准和主要措施应当依据各类海洋功能区的环境保护要求确定。各类海洋保护区的选划建设应当符合海洋功能区划。
选择入海排污口位置，设置陆源污染物深海离岸排放排污口，审核、核准海洋（海岸）工程建设项目，选划海洋倾倒区等应当依据海洋功能区划。对于不符合海洋功能区划的海洋（海岸）工程建设项目，海洋行政主管部门不予审核或核准环境影响报告书。海洋环境监测评价和监督管理工作应当按照各类海洋功能区的环境保护要求执行。
第三十条 各级海洋行政主管部门应加强海洋功能区的监视监测，防止擅自改变海域用途。对于擅自改变海域用途的，按照《海域使用管理法》第四十六条的规定处罚。对于不按海洋功能区划批准使用海域的，按照《海域使用管理法》第四十三条的规定处罚。
第六章 附 则
第三十一条 各级海洋行政主管部门以及区划任务承担单位应加强区划档案的管理，建立档案的立卷、归档、保管和查阅等管理制度。归档材料包括海洋功能区划成果和区划管理材料。区划管理材料指与海洋功能区划编制、审批、评估和修改等相关的文件资料。
第三十二条 各级海洋行政主管部门依据查询申请给予海域使用申请人、利益相关人查询经批准的海洋功能区划。查询内容包括海洋功能区划文本、登记表和图件。不能当场查询的，应在5日内提供查询。
第三十三条 本规定自2007年8月1日起施行。
