关于发布《国家环境保护技术评价与示范管理办法》的通知
环境保护部
关于发布《国家环境保护技术评价与示范管理办法》的通知
环发〔2009〕58号
各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局：
为促进环境保护技术进步，增强环境管理决策的科学性，提高环境保护投资效益，规范环境保护技术评价与示范等活动，依据《中华人民共和国环境保护法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的有关规定，我部制定了《国家环境保护技术评价与示范管理办法》。现予以发布，请遵照执行。
附件：国家环境保护技术评价与示范管理办法
二○○九年五月二十五日
主题词：环保 技术评价 示范办法 通知
附件：
国家环境保护技术评价与示范管理办法
第一章 总 则
第一条 为促进环境保护技术进步，提高环境管理决策的科学性和环境保护投资效益，引导先进、成熟的环境保护技术应用，建立健全环境保护技术评价与示范制度，规范环境保护技术评价与示范等活动，依据《中华人民共和国环境保护法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于环境保护行政主管部门组织开展的环境保护技术评价与示范活动的管理。
利用中央或地方财政资金补助以及其他列入环境保护行政主管部门管理的环境保护技术示范项目应当按本办法进行管理。
第三条 本办法所称环境保护技术是指污染治理、生态修复、清洁生产、循环经济等污染防治技术和所依托的产品及装备，环境监测技术和产品。
第四条 环境保护技术评价是指按照规定的程序、方法，对环境保护技术的水平、可靠性、环境和经济效益以及风险等所进行的评估、验证、论证、评审等活动。
第五条 环境保护技术示范（以下简称《技术示范》）是指根据环境保护工作需要，依据《国家先进环境保护技术示范名录》（以下简称《示范名录》），按照规定的程序批准，利用中央或地方财政资金补助或企业单位自筹资金纳入环境保护行政主管部门管理，对污染防治新技术、新工艺，以及资源综合利用率高、污染物产生量少的清洁生产技术、工艺进行工程应用示范的活动。
第六条 国家环境保护行政主管部门负责全国环境保护技术评价、技术示范工作的组织管理、指导、协调和监督。其主要职责是：
（一）建立国家环境保护技术评价、技术示范制度，培育适应环境保护管理要求的环境保护技术评价、技术示范机制；
（二）发布国家环境保护技术评价、技术示范实施细则、指南、规范等指导性技术文件；
（三）制订发布《国家鼓励应用的环境保护技术目录》（以下简称《鼓励目录》）和《示范名录》；
（四）负责组织技术示范项目的筛选、评审，进行项目管理等工作；
（五）负责省级以上技术评价机构的业务委托及指导；
（六）组织开展环境保护技术评价、技术示范相关的国际合作和交流。
第七条 省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门负责本辖区环境保护技术评价、技术示范项目的组织、协调和管理工作，其主要职责是：
（一）负责组织申报和初审，并向国家环境保护行政主管部门推荐本地区《鼓励目录》、《示范名录》的依托技术；
（二）负责组织申报、初审、推荐本地区技术示范项目；
（三）负责对国家确定的技术示范项目的日常监督管理并配合国家环境保护行政主管部门对项目执行情况进行跟踪检查；
（四）负责本地区技术示范项目的筛选、立项及项目管理与验收等工作；
（五）负责管理本辖区环境保护技术的评价工作。
第二章 技术评价
第八条 环境保护行政主管部门在开展与环境保护技术相关的管理工作或项目审批时，应当以环境保护技术评价的结果作为依据。下列情况应当进行技术评价：
（一）《鼓励目录》、《示范名录》和环境保护奖励等依托的技术；
（二）中央或地方财政资金支持的污染防治新技术、新工艺示范项目的依托技术；
（三）中央或地方财政资金支持的各类环境保护规划实施及重点流域、区域环境污染综合治理，重点节能减排和污染治理工程等需要进行评价的依托技术；
（四）制订各类污染防治技术政策、指南、导则、规范等为环境管理服务的环境保护技术指导类文件依托的主要技术；
（五）中央或地方财政资金支持的环境保护技术成果转化立项、贷款、投资过程中需要进行评价的技术；
（六）利用国家或地方财政资金资助，拟采用的已完成中试或工业化试验，具有产业化前景的新技术、新工艺和新产品，或拟引进的境外环境保护技术、产品或装备；
（七）法律、法规要求进行评价的技术。
第九条 环境保护行政主管部门应当根据工作需要委托评价机构或评价专家委员会（评价专家组）进行技术评价。技术评价一般分为单项技术综合评价、新技术验证评价和同类技术筛选评价三类：
（一）对单项现有技术，应当委托评价机构对其技术的先进性、有效性、可靠性、经济性、应用前景、适用范围、技术和市场风险，以及存在问题等进行综合评价；
（二）对已完成中试或工业化试验，具有产业化前景的单项新技术、新工艺和新产品以及利用财政资金从境外引进的技术、工艺和产品，应当委托评价机构对其技术经济性能进行以试验验证为主要内容的验证评价；
（三）对同一应用领域或同一技术原理的多种技术，应当在单项技术综合评价或验证评价的基础上，按应用或技术领域组织或委托评价专家委员会（评价专家组）对其技术经济性能进行筛选评价。
第十条 环境保护技术评价应当遵循客观、科学、公正、独立的原则，采取技术、经济和环境效益相结合，定量与定性相结合，专业评价人员与技术专家评价相结合的方式进行。
第十一条 技术持有方（技术依托单位）应当按照评价实施细则、指南、规范等技术文件的要求，提供真实、完整、详实的技术资料，以及经省级以上的环境监测机构出具的监测报告和经省级以上环境监测机构或检测机构出具的技术性能验证检测报告。
第十二条 评价机构或评价专家委员会（评价专家组）在接受评价委托后，应当根据评价指南、规范等技术文件及委托要求，独立开展评价工作。评价工作完成后，应当向下达委托任务的环境保护行政主管部门提交技术评价报告。
对同类技术筛选评价，其评价结果通过专家委员会（评价专家组）会议或通讯方式产生。
第十三条 评价机构或评价专家委员会（评价专家组）应当对评价结果、结论和评价报告的科学性、客观性、真实性负责。
第十四条 评价结论应当明确被评价技术的可行性、适用范围、适用条件，可达到的环境、技术和经济指标，以及存在的技术风险，不得滥用“国内先进”、“国内首创”、“国际领先”、“国际先进”、“填补空白”等抽象用语。
第十五条 环境保护行政主管部门可在不涉及商业秘密、知识产权和国家安全的前提下，将环境保护技术评价结果向社会公布。
环境保护技术评价结果可作为环保科技成果登记、统计、奖励等的依据。
第十六条 由环境保护行政主管部门组织或委托进行的技术评价工作，其评价经费应当列入同级财政预算，由组织、委托评价的环境保护行政主管部门支付。
第十七条 环境保护技术评价实施细则、指南、规范等技术文件由国家环境保护行政主管部门另行制定。
第三章 技术示范
第十八条 国家环境保护行政主管部门根据环境管理决策的需要和环境保护技术发展的情况，在技术评价的基础上，制定发布《鼓励目录》和《示范名录》，并以上述两个目录为基础，组织开展技术示范工作，公布年度技术示范项目。
（一）《鼓励目录》所列技术为经工程实践证明，技术成熟、污染防治效果稳定可靠、经济合理的各类环境保护技术、工艺和产品。《鼓励目录》主要用以指导各级环境保护部门和污染防治用户优先选用成熟可靠的技术；
（二）《示范名录》所列技术为技术工艺方法具有一定创新性，主要技术、经济和环境指标具有先进性，并已基本达到实际工程应用水平的技术。主要包括：污染防治新技术、新工艺的工程化示范，已有技术扩大规模、应用领域示范，引进技术的国产化示范，解决重大环境问题的成套化、集成化的技术示范等。
《示范名录》主要用以指导各级环境保护专项资金及其他财政资金中污染防治新工艺、新技术示范项目的申报和审批，以及企业自筹资金支持示范项目的技术选择。
第十九条 《鼓励目录》、《示范名录》按下列程序制定发布：
（一）国家环境保护行政主管部门制订发布年度申报、推荐指南，向社会征集技术；
（二）技术依托单位按年度申报、推荐指南要求向单位所在地的省级环境保护行政主管部门提出申请，提交申报资料；
（三）省级环境保护行政主管部门对申报资料初审后，提出推荐意见报国家环境保护行政主管部门。其中，对申请列入《示范名录》的技术，应当委托评价机构对申报技术进行综合评价或验证评价，提交技术评价报告；
（四）国家环境保护行政主管部门组织（委托）评价专家委员会（专家组）对申报技术进行筛选评价，制定发布年度《鼓励目录》和《示范名录》。
第二十条 国家环境保护行政主管部门根据环境保护工作的重点及财力，组织实施技术示范工作。
第二十一条 申请国家或地方环境保护专项资金等财政资金支持的污染防治新技术、新工艺示范项目所依托的技术应当符合《示范名录》的规定，项目的申报、推荐和审批，按《排污费资金收缴使用管理办法》等规定执行。
由企业自筹资金开展列入《示范名录》的技术示范项目，可自愿申请纳入国家环境保护行政主管部门技术示范项目管理。由技术依托和项目示范工程建设单位联合向省级环境保护行政主管部门提出申请，经省级环境保护行政主管部门初审、推荐，报经国家环境保护行政主管部门批准后，列入技术示范项目管理。
第二十二条 在国家环境保护行政主管部门下达示范计划后的三十个工作日内，项目建设单位和技术依托单位应当与国家环境保护行政主管部门或受其委托的机构签订《国家环境保护技术示范项目任务书》（以下简称《示范任务书》）。
第二十三条 示范项目所在地省级环境保护行政主管部门应当对技术示范项目实施情况进行跟踪检查，每年不少于两次。
国家环境保护行政主管部门应当根据各地跟踪检查情况，对技术示范项目执行情况进行不定期抽查，并将抽查结果书面通知省级环境保护行政主管部门。
第二十四条 省级环境保护行政主管部门应当按照本办法第二章综合评价的规定和《示范任务书》的要求，在技术示范项目稳定投运后的三个月内，委托评价机构对项目执行情况进行技术后评价，出具后评价报告。后评价报告应当作为技术示范项目验收的主要依据。
第二十五条 省级环境保护行政主管部门应当在示范项目技术后评价结束后的二十个工作日内，将技术后评价报告报国家环境保护行政主管部门备案。
第二十六条 列入国家及省级环境保护行政主管部门的技术示范项目，工程验收合格并通过后评价的，经省级环境保护行政主管部门推荐、国家环境保护行政主管部门审核通过后，可列入《鼓励目录》。
第二十七条 各级环境保护行政主管部门在下列工作中应优先采用和支持列入《鼓励目录》和通过后评价的示范技术：
（一）建设项目的环境管理、污染源限期治理、节能减排等环境管理活动；
（二）财政资金补助的污染防治项目。
第二十八条 在环境影响评价、环境工程设计等咨询业务中，应当优先采用列入《鼓励目录》和通过后评价的示范技术。
第二十九条 省级以上环境保护行政主管部门应当积极发挥环境保护产业协会、环境科学学会等社会中介组织在环境保护技术推广应用中的作用，推进使用列入《鼓励目录》的技术。
第三十条 各级环境保护行政主管部门应当依据《排污费征收使用管理条例》、《排污费资金收缴使用管理办法》及其他有关规定，按年度从环境保护专项资金中安排规定比例资金支持技术示范工作。
第三十一条 环境保护技术示范实施细则由国家环境保护行政主管部门另行制定。
第四章 机构和人员
第三十二条 根据环境保护技术评价工作的需要，环境保护行政主管部门可依托省级以上环境保护科研院所、国家环境保护工程技术中心等现有机构中具备条件的单位开展评价业务。
评价机构从事的评价业务不受地区限制。
第三十三条 承担技术评价业务的机构应当具备下列基本条件：
（一）拥有专业化的评价队伍。评价人员在专业分布上应与从事的技术评价业务范围相适应；
（二）具备独立处理分析各类评价信息的能力。其中，承担新技术验证评价业务的机构应拥有相应的实验设备、仪器等硬件条件；
（三）设有独立的技术评价部门；
（四）有一定规模的评价咨询专家支持系统。
第三十四条 从事技术评价的人员应当具备下列条件：
（一）熟悉技术评价的基本业务，掌握技术评价的基本原理、方法和技能；
（二）具备大学本科以上学历，所学专业、从事专业与所评价专业一致或接近。从事本专业业务工作不少于四年。其中，评价项目负责人已按国家有关规定取得注册环保工程师执业资格或环境影响评价师职业资格，或具有本专业高级技术职称；
（三）熟悉相关经济、环境保护方面的法律、法规和政策；
（四）具有较强的分析与综合判断能力；
（五）恪守职业道德。
第三十五条 环境保护行政主管部门及开展评价业务的机构应当建立评价专家库。专家应当包括来自研究与发展机构、大学、企业等单位的环境保护技术专家、经济专家和管理专家等，并根据技术发展和评价工作的需要及时更新。
在多技术评价等工作中，评价专家委员会（评价专家组）应当由同行技术专家、经济专家和管理专家组成。同一专业方向专家组成人数一般为5-11人。
第三十六条 评价专家应当具备下列条件：
（一）具有较高的专业知识水平和实践经验、敏锐的洞察力和较强的判断能力，熟悉被评价内容及国内外相关领域的发展状况；
（二）具有良好的资信和科学道德，认真严谨，秉公办事，客观公正，敢于承担责任；
（三）已按国家有关规定取得注册环保工程师执业资格或环境影响评价师职业资格的专业技术人员，以及环境保护技术专家、经济分析专家和管理专家等。
第三十七条 从事环境保护技术评价、技术示范的机构和人员、监测和检测机构和人员，违反本办法规定，造成结果严重失实的，环境保护行政主管部门可视情况责令改正，给予通报批评、终止委托。
第三十八条 技术依托和项目示范工程建设单位在评价过程中提供虚假资料、信息，干扰评价工作独立、客观、公正地开展，造成评价结果严重失实的，环境保护行政主管部门可以分别情况责令改正，给予通报批评、取消被评价资格、终止项目合同。
第三十九条 与被评价对象存在利益关系的评价机构、评价人员、评价专家应当主动回避，不得参加与本单位、本人有利益关系的评价活动。
第五章 附 则
第四十条 省级环境保护行政主管部门可依据本办法，制定本地区技术示范实施细则。
第四十一条 本办法由国家环境保护行政主管部门负责解释。
第四十二条 本办法自发布之日起施行。
一、问题的提出—农村宅基地使用权能否继承
（一）案例介绍
笔者对宅基地使用权继承问题的思考源于以下一则案例：
王某父亲曾向当地村委会申请了一处宅基地并建房。之后王某考上另外一座城市的大学，毕业之后落户到该城市工作。王某的父母去世后，老宅因此闲置。后村委会通知王某，因其父母均已去世，王某本人又非本集体经济组织成员，按规定村委会需将其老宅的宅基地使用权收回。要求王某在规定时间里将宅基地上的附着物拆除并清理。王某认为自己是父母的合法继承人，有权继承住宅及宅基地使用权，因此拒绝了村委会的要求。双方争执不下，村委会将王某告上了法庭，要求法院判决王某返还住宅的宅基地使用权。法院经审理认为，农村宅基地使用权的取得依据是农民个人的集体经济组织成员身份，王某的户口早已经迁出，其不再是本村的集体经济组织成员，宅基地使用权资格自然也应该随之消灭，而其父母的宅基地使用权也因死亡的事实而消灭，因此王某及其父母都不再是宅基地使用权的主体。而关于宅基地使用权能否继承的问题，法院认为，基于身份关系无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊物权，不能作为遗产继承，因此法院判决王某将该宅基地使用权返还给村委会。【1】
（二）案例焦点
上述案例凸显了我国现行法律之间的矛盾与法律制度的严重缺位，根据《物权法》和《土地管理法》，宅基地使用权被赋予了福利和保障的功能，其流转是被严格禁止的。然而，根据《继承法》，建造在宅基地之上的农村房屋是可以由继承人依法继承的。对农村宅基地使用权的继承，立法没有明确规定，学术界也缺乏统一定论。本文从农村宅基地使用权继承的理论分歧挖掘入手，继而在困境原因分析的基础上提出现实性的解决途径。
二、有关农村宅基地使用权能否继承的理论分歧
学术界一般将因农村房屋继承引起的宅基地使用权继承问题分为四种情形:（1）与被继承人共同生活的同一集体经济组织成员对被继承人宅基地使用权的继承；（2）不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（3）不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（4）非本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人的宅基地使用权的继承。【2】
对第一种情形的观点较为一致，宅基地使用权属于家庭成员所共同共有的一项权利，继承人的共有权不因被继承人的死亡而消灭。对第二种情形，学者之间的争议也不大，一般都认可继承人的继承权，但根据法律规定的“ 一户一宅 ”原则，不得再另行申请宅基地。真正存在分歧的是第三、第四种情形，如何解决此种情形下的冲突问题是本文将要研究的重点。
第三种情形，即不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员的继承问题，这种情况面临的最大障碍就是《土地管理法》第62条，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据该规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，不得超量多占。同时，有学者认为，宅基地使用权具有取得上的无偿性，若允许本集体内不符合宅基地申请条件的人继承，其所占有宅基地将会无端扩大，损害集体其他成员的利益，有违公平原则，【3】取得是无偿，但土地是有限资源，正是基于这种对抗性应该对宅基地使用权的取得有所限制。但是也有支持者认为，房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性，如果否认宅基地使用权的继承，势必分离了房屋所有权和宅基地使用权，导致房屋所有权全部权能的行使便无法实现，从而也就损害了房屋继承人的权益，造成资源的浪费。【4】
对第四种情形，即非本集体组织成员的宅基地使用权继承问题面临的阻碍和争议最大，国内学者大致有三种不同的观点。第一种观点为“否认继承说”，与上述案例的判决意见持相同观点，认为宅基地使用权具有一定的人身依附性，其取得需要主体符合特定的身份，即本集体经济组织成员。因此，非本集体经济组织成员无权继承宅基地使用权；第二种观点被称为“可以继承说”，理由同上述第三种情形中的支持者观点；第三种观点为“有限继承说”，此种观点认为宅基地使用权不能继承，但是建造在宅基地之上的房屋可以继承，不过由于宅基地使用权无法继承的原因，被继承之房屋所有权有存在期限，即在不能对房屋作任何修葺的前提下，房屋之自然存续时间。【5】
三、宅基地使用权继承困境产生的原因
（一）立法原因
首先，法律规定存在缺失。《物权法》在“用益物权”一编中专章规定了宅基地使用权，这是我国首次独立的制度安排，凸显了该权利的重要性，但具体规范却极为简陋。对宅基地使用权的取得、行使和转让只是做了法律适用的衔接性规定，即适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。由于时代的差距，《土地管理法》等法律中对宅基地使用权能否随房屋一起继承取得，是否有主体资格的限制等问题并未明确。《继承法》第3条所规定的遗产范围中也没有列举宅基地使用权。其次，法律之间存在矛盾。如前所述，《继承法》与《土地管理法》的矛盾在于在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。
（二）制度原因
我国现在实行城乡二元化的户籍制度，在城乡居民各自的权利内容方面，采用了区别对待的方法。二元化的政治制度导致形成了二元化的经济结构，长期以来，为了国家的工业化建设，在资源配置方面，采用了牺牲农民利益而优先发展工业建设的模式。城市市场开放程度较高，在经济发展水平上比农村占有优势。国家为了保障农村资源的稳定和农民利益，限制农村的资源流进城市，因而规定农民因集体成员身份取得宅基地使用权。【6】宅基地使用权就成为一项鲜明的带有社会福利和社会保障性质的权利。【7】
四、农村宅基地使用权继承问题的解决途径
虽然打破二元结构、放开对农村宅基地使用权继承转让的限制，是解决宅基地使用权继承问题的根本途径，但是这一制度的改革终归是一个漫长的过程。本文力图立足现实，在现行制度下寻求解决途径。
农村宅基地使用权的原始取得具有一定的福利性质，与取得人的身份性相联系，且规定了“一户一宅”，这是基于初始公平的考虑。现行法律和制度出于保障农民利益而限制宅基地使用权的身份属性和流转性具有正当性，但是过于强调其保障意义，而忽略宅基地使用权作为用益物权的财产权性质，这是这一制度设计的弊端，也是造成宅基地继承问题的根本原因。笔者认为，房屋所有权与宅基地使用权作为物权法上的两类权利，之间的冲突既然仅仅依靠物权方面的制度去调整是无法得到有效解决，不如将债权机制引入到继承关系中。具体解决方法如下：
如果宅基地之上已经不存在房屋，则无论是不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，还是非本集体组织成员，对于宅基地使用权一律不得继承。
如果宅基地之上仍然存在具有使用价值的房屋，则上述两类特殊主体都可以享有继承权，但需要缴纳一定的合理费用。准予继承宅基地的原因是《继承法》对房屋的保护以及“房地一体”的特点。但如果允许无偿使用，于情于法都不合理。鉴于此，继承人可通过支付一定的费用以获取继续使用宅基地的权利，以此符合民法的公平原则。对于不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，对其“宅基地的面积超过省、自治区、直辖市规定的标准”的部分向集体组织支付合理的费用；非本集体经济组织成员继承人对继承所得的房屋所占的宅基地也要支付合理的费用。一般认为，影响宅基地使用权人缴纳费用的因素主要包括【8】：继承人的身份、获得宅基地使用权的原因、宅基地使用权与房屋在交易价格中所占比重、宅基地面积与规定的人均占有面积之间的关系等。具体的可衡量该地区的经济发展水平和农村集体土地的经济价值，由本地方设立基本标准，允许当事人在一定范围内协商。农村集体经济组织则可以用这笔费用改善村民的福利，以此弥补宅基地福利功能受限后对农村集体经济组织带来的利益损失。
注释：
【1】“农村宅基地能否买卖与继承？”，参见http://www.zxgt.gov.cn/alfx/ShowInfo.asp?InfoID=1364，于2013年1月25日最后访问。
【2】徐致远：《宅基地租赁——解决宅基地使用权继承问题的一把钥匙》，载《工会论坛》2008年第7期，第141页。
【3】徐致远：《目前学术界宅基地使用权继承问题观点综述》，载《潍坊教育学院学报》2008年第3期，第38页。
