对村干部“涉土”犯罪的定性分析与思考
张闪闪
随着经济社会的发展和城乡一体化的不断推进，农村大量土地被征用，许多行政村获得了数额巨大的土地征收补偿款，此笔款项系失地农民未来的生存和发展的依托和希望。如何管理和使用好这笔群众的“生存钱”和“发展钱”，事关广大失地农民的切身利益和社会的稳定。但是，由于缺乏有效的投资途径，加上制度和监管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”争抢的“唐僧肉”。并由此引发了司法适用上的困惑，虽然，2000年4月29日，全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式把村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事“七种行政管理工作”，包含“土地征收补偿费用的管理”纳入“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释的出台，使得村委会等农村基层组织人员的身份有了一定的明晰。但在司法实践中，由于征地补偿费的构成不同、流转过程阶段的不同，其资金属性亦不相同。再加上村干部在征地补偿费流转的各个阶段其工作性质、主体身份可能发生变化，这些使得村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上存在分歧，是构成贪污罪和挪用公款罪，还是职务侵占罪和挪用资金罪？这些又再次引发了法学界和司法实务界的论争。 对这一问题的解决，也关系到检察机关对案件的管辖。
观点整理
第一种意见认为，只要是涉及到对农村“土地征收补偿费用的管理”的案件，就符合全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，一律按“其他依照法律从事公务的人员”论，故而构成贪污罪或是挪用公款罪。
第二种意见认为，对农村“土地征收补偿费用的管理”不能简单的从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的字面去理解，而应按照土地征收补偿费用的支付与分配情况来划分案件的性质。
第三种意见认为，确认案件性质的关键是确定“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项的性质，前面两种意见只是对全国人大常委会立法解释的片面理解。
第四种意见认为，案件性质的确认确实与“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项性质有关，但问题的关键还在于确认对款项的管理是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是属于村民自治范围内的事务。
认真分析以上几种意见，可以看出，他们是从不同角度来分析案件的性质的。第一种意见是把问题简单化，单纯从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出发，机械的理解立法规定，而未领会立法解释的精神。实践操作中，土地征收补偿费用的管理问题错综复杂，土地征收补偿费用的构成不同、流转过程阶段不同，其资金属性亦不同。还有村干部在征地补偿费支付过程的不同阶段，其工作性质、主体身份可能变化。正因为如此，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出台后，并未平息村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上的争论。第二种意见看到了土地征收补偿费用的支付和分配阶段对案件定性的影响，确实，土地征收补偿费用由于构成不同，在支付和分配前后其资金属性亦会不同。这是从犯罪对象角度进行的论证。第三种意见提出土地征收补偿费用的管理这个阶段对款项的性质的影响，亦即村干部在涉及土地征收补偿费用的过程中，并非全是进行管理。第四种意见对村干部对款项的管理是否属于协助人民政府从事行政管理工作提出了质疑。第三种意见和第四种意见则是从犯罪主体角度进行的论证。以上意见虽然立论角度不同，但其实都看到了对村干部在土地征收补偿费用涉嫌犯罪问题上影响定性的两个很重要的因素，即犯罪主体和犯罪对象问题。所以，归根结底，争论的焦点集中于两点：一是犯罪主体问题。村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。二是犯罪对象问题。“土地征收补偿费”是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象，还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象。对此，笔者将在下面进行探讨。
法理评析
要正确认定村民委员会等村基层组织人员涉嫌征地补偿费犯罪的性质，需要区别不同情况，具体问题具体分析。明晰各个阶段、各个部分土地征收补偿费用的性质，以及村民委员会等村基层组织在各个阶段的主体身份。
一、 犯罪对象问题分析
在贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪的认定上，一个重要的区别点在于：犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成：1、土地补偿费；2、安置补助费；3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段，即在支付前后（进入村财务账目）和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看，凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用，其款项主要来源于政府或国有单位，因此，在进入村财务账目之前，征地补偿费用属于国有财产，对此没有异议。但是，在进入村财务账目之后，则需要具体分析。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此，土地补偿费支付后，即进入村财务账目后，就属于村民委员会集体所有，系集体所有的公共财产。
其次，地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有，属于私人财产，对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前，村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理，没有所有权，根据刑法第九十一条的规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论，因此属于公共财产。
最后，征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置的补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，征地安置补助费支付后可以分为三种情况：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，属于集体所有的公共财产，成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后，属于个人财产，村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此，后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
安置补助费的性质到底如何？安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权，而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置，而不能用作其他。同时，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费，其实质应理解为安置基金，属于公款性质。①因此，在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前，可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。
二、犯罪主体问题分析
贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体都是国家工作人员。关于国家工作人员的范围，包括四类：1、在国家机关中从事公务的人员；2、在国家机关之外的其他国有单位从事公务的人员；3、国家机关以及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员；4、其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员不是国家工作人员，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员只有在从事全国人大常委会解释规定的事务，才存在依法从事公务的可能，才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。从中可以发现，“从事公务”是判断是否属于国家工作人员或是以国家工作人员论的核心要素。所谓“公务”，主要表现在与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见，要正确认定犯罪主体，关键是看村民委员会等村基层组织人员在土地征收补偿费用的管理的整个过程中（进入村财务账目之前和之后）是否都是协助人民政府从事行政管理活动，亦即是否属于从事“公务”范畴。
在司法实践中，农村关系相对比较复杂，村干部处理事务既有日常的村集体事务，又有协助政府从事行政管理职能事务，而且人民政府与基层村组织之间往往又没有明确的特别是书面的委托关系，所以，难以区分村干部所从事的具体事务是否属于协助人民政府从事行政管理。②村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，两者往往交织在一起，使得管辖权相对模糊。
征地补偿费用在支付前和支付中，即未进入村财务账目之前，如果被村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，按“其他依照法律从事公务的人员”论，符合构成贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体资格，对此几乎没有什么争议。但是征地补偿费用支付到位后，即进入村财务账目之后，村民委员会对该笔款项的管理、分配，是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是履行村自治管理的职责，对此则存在意见分歧。
从上面第一部分对犯罪对象的分析，已经得出土地补偿费在支付进村财务账目后，即名正言顺地成为集体财产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未明确规定市、县、乡镇一级对此款项的使用情况的监督，其与村基层组织在土地补偿费的关系上告一段落。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定：……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。因此，农村基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治或者经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。此种情况下，农村基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，不具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
安置补助费是由省级以上人民政府确定的，其实质应理解为安置基金，属于公款性质，这在之前犯罪对象部分已有论述。再加上土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权，其与村基层组织在此笔款项的关系上并未终结，村基层组织对安置补偿费的管理和使用，是在乡镇人民政府的监督之下。因而，可以确定，村民委员会等基层组织人员对安置补偿费用的管理和使用实际上是协助人民政府从事安置补偿费管理工作，属于公务行为。此种情况下，农村基层组织人员也就属于“其他依照法律从……事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析，村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定，对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是，由于征地补偿费用的构成比较复杂，各类款项混淆的情况又比较常见，在办案实践中，被侵占挪用的款项具体属于哪一部分往往争议较大，有时又很难界定。笔者认为，这一问题应该具体分析具体对待，对被侵占挪用的款项性质确实难以界定的，只要其中有“土地补偿费”的成份，则不能排除国有或集体财产被侵害的可能，检察机关就应该加以查处。当然，在办案过程中，如果发现不属于检察机关管辖的，再及时移送其他部门依法处理。这有利于最大限度地打击遏制村民委员会等农村基层组织人员在征地补偿款问题上的犯罪，从而维护农村社会稳定，保障农村经济健康发展。
参考文献：
① 参见刘岩《“土地征收补偿费用的管理”案件管辖权确认问题浅探》，载法学研究，2004.
② 参见倪集华、王家亮《对我省检察机关查处村干部涉土犯罪案件情况的调查》
（作者单位：浙江省嵊州市人民检察院 电话：（0575）83111379 邮 箱： zhsshz19@yahoo.com.cn）
教育部、卫生部关于加强医学教育工作提高医学教育质量的若干意见
教育部 卫生部
教育部、卫生部关于加强医学教育工作提高医学教育质量的若干意见
教高[2009]4号
各省、自治区、直辖市教育厅（教委）、卫生厅（局），新疆生产建设兵团教育局、卫生局，教育部有关直属高等学校，卫生部有关直属单位：
近年来，我国医学教育事业快速发展，在深化教育改革、提高教育质量等方面进行了积极地探索和实践，取得了显著成效。为贯彻党的十七大精神，以科学发展观统领医学教育全局，进一步提高医学教育质量，构建具有中国特色社会主义医学教育体系，办好人民满意的医学教育，促进基本医疗卫生制度建立和人人享有基本医疗卫生服务，现就今后一个时期加强医学教育工作提出以下意见：
一、统一思想，充分认识医学教育在社会发展中的地位和作用
健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。卫生事业关系到人民群众的生活质量和健康水平，关系到经济社会和谐发展，体现社会主义核心价值。卫生事业的发展关键在人才。医学教育承担着培养高素质卫生人才的重要使命，其根本任务就是要以医疗卫生人才需求为导向，培养和造就一支为社会主义现代化建设服务，具有职业素质、实践能力和创新精神的卫生人才队伍，为经济社会的发展提供卫生人力资源、科技成果和社会服务，促进我国卫生事业发展和社会全面进步。
在我国全面建设小康社会的进程中，随着人民群众卫生服务需求的日益增长、卫生服务模式的重大变革以及国际医学教育的发展趋势，医学教育的改革与发展面临着新形势和新问题。实现建设人力资源强国和人人享有基本医疗卫生服务的战略目标，医学教育承担着重要的任务。各级教育、卫生行政部门和医学院校，要高度重视卫生人才培养工作，根据我国卫生事业发展的客观需求，科学、合理制定医学教育的发展规划，处理好改革与发展、规模与质量的关系，规范管理，加大投入，深化改革，提高质量，促进医学教育全面协调可持续发展。
二、提高质量，加快医学人才培养模式创新
提高人才培养质量是加强医学教育工作的核心，人才培养模式改革是提高医学教育质量的关键。医学院校要根据现代医学模式和我国卫生服务的发展要求，改革人才培养模式，适时修订各类人才培养目标和规格。积极进行课程体系改革，构建人文社会科学知识、自然科学知识与医学知识相结合，基础医学与临床医学相结合的知识、能力、素质协调发展的新型课程体系；建立以学生为中心的自主学习模式，确立学生在教学中的主体地位，着力推进教学方法的改革与实践，加强学生终身学习能力、批判性思维能力和创新能力的培养。加强学生公共卫生和全科医学教育，培养学生基层卫生服务能力；坚持基础理论、基本知识、基本技能教学要求，提倡早期接触临床，密切理论与实践的结合；积极探索在培养过程中有利于学生个性发展的机制；加强考试和教学评价方法改革，逐步建立科学的考试方法和教学评价制度；充分利用现代信息技术推进教学改革。
三、德育为先，促进医学生的全面发展
医学教育，德育为先。要将德育和职业素质培养列为医学教育人才培养的重要内容。培养学生爱国主义、社会主义、集体主义和人道主义精神，树立科学的世界观、人生观、价值观和社会主义荣辱观，增强发展祖国卫生事业和保障人类身心健康的使命感。要进一步加强以医学职业道德、职业态度和职业价值观为基本内容的职业素质教育，培养学生的道德责任感，重视伦理问题，将预防疾病、解除病痛和维护民众的健康利益作为自己的终身职业责任；以多种形式开展文化素质教育，增强学生心理健康素质，强化人际沟通能力和人文关怀精神的培养，提高学生理解文化价值的能力，培养学生关爱病人、尊重他人、尊重生命的职业操守和团队合作精神。
四、加大投入，切实保障医学教育教学工作运行
各级教育和卫生行政部门要与同级财政部门积极协调，根据医学教育高成本的特点，加大对医学教育的支持力度，逐步提高医学教育的生均拨款。中央财政从2008年开始，将中央部委所属高校医学本科生的生均拨款定额标准予以大幅度提高；中央财政在安排有关专项资金时，将对中央部委所属高校的医学教育予以倾斜。教育部将把地方对医学教育的生均拨款情况作为审批医学类专业（指毕业生可参加医师资格考试的专业）的重要指标。学校要加大医学教育的教学经费投入，切实把教学工作作为经费投入的重点，特别要加大实践教学专项经费投入。学校要加强对实践教学基地建设的投入，改善实践环节教学条件，保障教学运行需要。附属医院和承担实践教学任务的医疗卫生机构应不断加强教学条件建设，保证临床教学质量。
五、重视实践，加强医学生实践能力培养
实践教学是保证和提高医学人才培养质量的重要环节和必要手段。要认真落实卫生部、教育部共同制订颁布的《医学教育临床实践管理暂行规定》，规范临床实践教学行为，在保障患者合法权益的前提下，保证临床实践教学活动的开展。教育、卫生行政部门要进一步完善、落实各类临床教学基地的评估和认可制度，建设一批高水平的临床教学基地和社区教学基地。为保障医学临床教学质量，举办医学教育的高等学校应使医学类专业在校生数与附属医院和教学医院床位数之比达到1:1，毕业实习生生均实际管理病床不少于6张。在高等学校医学教育认证工作及教学水平评估中，要加强对临床实践教学的考察，实践教学环节不合格的学校应削减医学教育招生计划。
高等学校要积极创新医学实践教学体系，加强实践能力培养平台的建设。积极推进实验内容和实验模式的改革，提高学生分析问题和解决问题的能力；要组织学生早期接触临床，使学生在医疗卫生环境中树立牢固的专业思想；要有计划地安排医学生到农村和城市社区进行社会实践，系统培养学生社会适应能力；要建立稳定的临床教学管理机构和队伍，完善临床教学工作协调制度和机制，保证教学秩序，及时研究解决临床教学中的问题；严格临床教学人员的聘任制度，明确临床教学人员的职责；完善临床见习、毕业实习和社区卫生服务实习实践教学大纲，提倡以临床二级学科为基础的宽口径临床实践教学平台建设，加强对学生临床实践的管理和考核。
六、建设队伍，充分发挥教师教书育人的作用
积极实施人才强校战略，大力加强教师队伍建设。牢固确立教师在办学中的主体地位，充分发挥教师在教书育人中的主导作用。建立有效的激励机制，不断深化教师聘任制改革，全面推进高等学校和附属医院的岗位设置管理工作，逐步建立健全岗位绩效工资制度，调动和发挥教师教学的积极性。进一步加强教师培养工作，建立促进教师专业发展的长效机制。引导教师转变教育教学观念，支持教师开展教育教学研究，鼓励名师、名医为本科生授课。完善临床教师编制管理，加强临床教师队伍建设，制定政策、完善制度促进临床医务人员提高临床教学水平。加强师德、医德建设，不断强化教师教学工作制度，完善教师教学考核机制，大力宣传在教学第一线做出突出贡献的教师。优化教师队伍结构，加强教学团队建设，提高教师队伍整体素质，建设一支学风优良、富有创新精神和国际视野的医学教育教师队伍。
七、实施认证，保证医学教育教学质量
建立政府、社会和学校有机结合的医学教育质量保证体系。实施医学教育认证，开展以本科医学教育标准为依据的医学教育专业认证工作，以认证结果作为审核医学教育招生规模的依据，并将认证结果通过适当方式向社会公布。
各医学院校在实行本科医学教育标准的过程中，要创造性地加强和改进教学工作，努力探索和建立健全学校内部的教学质量保证体系和运行机制，完善相关的规章制度，保证教育教学质量的稳步提高。
八、创新管理，建立统筹协调的医学教育管理体制和运行机制
建立和完善教育、卫生行政部门医学教育宏观管理协调机制，充分发挥其对医学教育的宏观指导与管理的作用，及时研究解决医学教育工作中存在的新情况和新问题。以卫生需求为导向，促进医学教育事业健康发展。教育部和卫生部共建一批高等医学院校，切实加强高水平医学院建设。
承担教学工作是附属医院的基本任务之一，要把教学建设纳入附属医院发展的整体规划，促进附属医院医疗、教学和科研工作的协调发展。
巩固高等教育管理体制改革成果，进一步完善促进医学教育发展的运行机制。要充分发挥高等学校学科综合优势，加强医学科研平台建设，促进学科交叉、融合，优化整合资源，创新人才培养模式，促进拔尖创新卫生人才的培养和创新性重大科技成果的产出。
九、完善体系，促进毕业后医学教育与继续医学教育工作稳步发展
进一步明确院校医学教育、毕业后医学教育和继续医学教育三个阶段的目标和任务。毕业后医学教育是临床医师培养的必需阶段，要建立和完善适合我国国情的以住院医师规范化培训为重点的毕业后医学教育制度，完善培训标准和培训基地标准，组织审定培训基地；研究制订与毕业后医学教育制度相关的人事管理、资金筹措等配套政策；充分发挥有关高等学校、医疗卫生机构及社团组织在毕业后医学教育中的作用。
加强对继续医学教育的管理，开展多种形式的继续医学教育活动，积极推动继续医学教育发展。健全管理机构，规范基地的审定与管理。加强对培训过程的监管，完善运行机制，保证培训质量。将继续医学教育与卫生技术人员考核、聘任、晋升等人才管理制度相结合，保证卫生技术队伍素质的不断提高。认真研究和把握远程教育的特点，推进远程继续医学教育工作，扩大继续医学教育的覆盖面。
十、统筹规划，科学调控医学教育的发展规模与层次结构
医学教育的改革与发展要以科学发展观为统领，要以卫生服务需求和区域卫生规划为引导，综合考虑医学教育资源等因素，确定总体规模，统筹规划各学科（专业）、各层次、各阶段医学教育，科学调控医学教育的发展速度和招生规模。遵循医学教育规律，严格控制医学类专业招生规模，积极发展护理、药学等卫生职业教育。教育行政部门要依据国家和地区卫生人才需求状况、办学条件、实践基地、毕业生就业率等因素审核医学教育招生计划。
医学类专业以修业年限五年制为主体，现阶段适量保留三年制，控制长学制医学教育。根据人民群众不断增长的卫生服务需求，逐步提高医学教育办学层次，积极探索建立科学合理并适应中国国情的医学学位体系。遵循中医药人才培养的特点和规律，进一步研究加强中医药教育。构建院校教育、毕业后教育和继续教育各阶段合理衔接的医学教育体系。
十一、加强指导，规范医学教育学科专业设置管理
高等学校增设医学类本科和专科专业，须经省级教育行政部门报教育部，教育部征求卫生部、国家中医药管理局意见后审批；增设医学相关类、药学类本科和专科专业，须报省级教育行政部门，由省级教育行政部门征求省级卫生行政部门意见后批准，本科专业报教育部备案。严格控制中等教育医学类专业招生。职业技术学院原则上不新增医学类专业点，未经教育部批准的医学类专业一律停止招生。进一步规范本、专科医学类专业名称，未经批准不得在专业名称前、后加注专业方向。
成人高等教育举办的医学类专业、医学相关类专业、药学类专业的学历教育，只允许招收已取得卫生类执业资格的人员，其中自学考试不得举办医学类专业学历教育，各类高等学校远程教育未经教育部批准不得举办医学类专业的学历教育。高等学校不得以联合办学形式在中等学校举办普通高等医学教育、成人高等医学教育。试办初中毕业五年制医学教育必须经教育部、卫生部批准。
十二、强化措施，积极为农村培养适宜卫生人才
农村卫生工作是我国卫生工作的重点，为农村培养、培训卫生人才是医学院校的重要任务，也是医药卫生体制改革的重点工作。高等医学院校要加大为农村培养适宜卫生人才力度，鼓励高等医学院校毕业生到农村和边远地区、贫困地区服务。采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的医疗卫生人才。医学毕业生到农村基层服务，按有关规定享受相关优惠政策。对省级政府安排高等医学院校面向国家扶贫开发工作重点县（市）培养卫生人才可以申请安排定向就业招生计划。地方政府与医学院校联合制定为农村乡（镇）、村卫生机构培养卫生人才方案，其中列入普通高等学校招生计划的考生，省级高校招生委员会按定向就业招生管理办法，适当降低录取分数。
各级卫生行政部门应采取有效措施，建立健全在岗培训制度，制定规范和要求，选择有条件的医院和其他卫生机构，建立面向农村卫生技术人员的培训基地，积极开展各类农村卫生人员的培训工作。医学院校要积极组织支援农村的培训项目，充分利用各种形式，拓宽在职、在岗培训渠道，提供培训机会。
十三、狠抓落实，加强社区卫生人才培养工作
加强社区卫生人才培养是发展城市社区卫生服务，实现人人享有基本医疗卫生服务目标的重要措施。高等学校要加强全科医学和社区护理学的课程建设、学科建设和师资队伍建设，积极探索全科医学研究生学位教育，培养学科带头人。鼓励在有条件的高等学校中建设为本地区服务的全科医学培训中心。认真组织实施社区卫生人员岗位培训工作，促进社区卫生人员转变服务理念与服务模式，切实提高专业技能和服务水平。积极推进全科医师规范化培训和基地建设，进一步完善相关配套政策和培训补偿机制，在5-10年内培养出一大批合格的全科医师。完善社区卫生人员继续教育制度，采用多种渠道、多种方式大力开展具有社区卫生服务特点的、针对性和实用性强的继续教育，并将社区卫生人员参加继续教育的情况作为人才管理使用的重要依据。
加快社区卫生人才培养能力建设。遴选和建设一批社区卫生人才培养的社区教学示范基地，鼓励条件较好的医疗卫生机构积极承担各种培训任务，加强教材建设，组织编制一批高质量的适合不同层次人才培养需要的全科医学、社区护理学等培训教材。
中华人民共和国教育部
中华人民共和国卫生部
二○○九年二月二十日
