近两年，因抵押权人未在主债权诉讼时效期间内行使抵押权，抵押人依据《物权法》第202条请求除去不动产抵押物之上权利障碍的纠纷（本文仅限于探讨此类纠纷）时有发生，有请求返还设定抵押时保存于抵押权人处房地产权证的、有请求抵押权人申请注销抵押登记的，等等。其理由可以归结为：抵押权在性质上属支配权，非请求权，不适用诉讼时效期间的规定。因此，《物权法》第202条对抵押权存续期间的规定属除斥期间。抵押权人未在主债权诉讼时效期间内行使抵押权，其当然丧失抵押权；抵押权既然已经消灭，为生成抵押权而设定于抵押物之上的负担就应消除，返还房地产权证书和注销抵押登记也就顺理成章。另抵押物之上权利的障碍不予消除，也不利于抵押物的流转和物的功能的发挥。就我们所接触到的此类纠纷案例而言，法院均支持了抵押人的诉请及理由。对此我们不敢苟同。
一、依据《物权法》第202条之规定，并不能推导出“主债权丧失诉讼时效后必然导致抵押权消灭”的结论。
准确理解和把握《物权法》第202条的立法旨意是法院正确处理此类纠纷的关键。《物权法》第202条“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。”对于抵押权有何影响呢？来自最高人民法院部分法官的观点认为：此条应理解为参照了《法国民法典》2180条的规定，抵押权因时效完成而消灭。并且认为，该条采用司法解释语言“法院不予保护”不妥，用立法语言“抵押权消灭”更为妥当。 从已有的判决文书看，这种观点对于审判实务不能没有影响。
关于主债权诉讼时效完成如何影响抵押权的争论问题，中国人民大学教授高圣平将其归结为四种学说和立法例。第一种观点认为，主债权诉讼时效届满并不影响抵押权的行使，以抵押权担保的债权，虽经时效消灭，债权人仍然可以就其抵押物取偿。德国民法即其著例。第二种观点认为，主债权诉讼时效届满后一定期间内，债权人仍可行使抵押权，该期间届满，抵押权消灭。《担保法司法解释》、我国台湾地区“民法”系采此说。第三种观点认为，担保物权随主债权诉讼时效届满而消灭。该模式为法国法所采。第四种观点认为，主债权诉讼时效届满后，抵押权不消灭，但抵押人能依债务人之时效抗辩，对抗抵押权人 。
我们认为，抵押权属于担保物权，其消灭事由应当由法律规定。关于抵押权消灭的法律规定有《担保法》第52条和《物权法》第177条。《担保法》第52条规定“抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭。” 《物权法》第177条规定“有下列情形之一的，担保物权消灭：（一）主债权消灭；（二）担保物权实现；（三）债权人放弃担保物权；（四）法律规定担保物权消灭的其他情形。”据此规定，《物权法》第202条“人民法院不予保护”不是抵押权消灭的法定事由。同时，依据文义解释的方法，该条“人民法院不予保护”的表述类似于《民法通则》关于诉讼时效届满后法律后果的表述，抵押权人丧失的仅是诉诸公权力救济的权利既胜诉权，而抵押权本身并没有消灭。另根据物权法定原则，在法无明文规定的情况下以主债权丧失诉讼时效推导出抵押权的消灭是草率的；抑或说，如果《物权法》第202条可以解读为抵押权消灭的结论，为何立法时没有直接表述为：“主债权诉讼时效完成后，抵押权消灭”呢？
我们赞同高圣平的观点：在我国没有明确规定主债权诉讼时效届满抵押权消灭的情况下，依物权法定主义，抵押权此际并未消灭。 。值得注意的是，《物权法》草案专家起草组负责人、中国政法大学原校长江平教授和全国人大法工委王胜明在解读《物权法》的相关著述中亦持此种观点 ，作为参与立法的工作者对法律解读的权威性是应当予以重视的。故此，上述观点应当成为在现有的法律规范框架内对《物权法》第202条文意最为准确的理解。这样，抵押权不因主债权诉讼时效届满而消灭，满足了抵押权支配性的要求，符合我国诉讼时效的后果安排，也为担保发展预留了空间。同时，抵押人享有抗辩权，避免了抵押人的求偿困境，保障了抵押人的合理利益。
二、对抵押人诉请理由及法院判决的评析。
基于以上分析，对于抵押权人未在主债权诉讼时效期间内行使抵押权的，《物权法》第202条文仅仅规定了“人民法院不予保护”的是抵押权人胜诉权，抵押权本身并没有消灭，只是成为自然权利（相对于抵押人为自然债务）。但自然债务并不意味着抵押权人和抵押人之间的“法锁”当然解除，抵押权人只是不能通过法院请求拍卖或变卖抵押财产，但仍可以通过与抵押人协议等方式就抵押财产优先受偿。考察我国的法律规定，也严格坚守这一基本原则，并无任何法律规定在抵押权成为自然权利的情况下，抵押人就可以随心所欲支配抵押物，更无法律规定抵押人所诉消除抵押物之上权利的障碍请求就应受到人民法院保护。所以，抵押人的诉讼理由缺乏法律支持，法院的判决适用法律不当。
我们认为：《物权法》第202条的表述方式，之所以给人以多种解读，至少表明，如此立法为今后的司法解释留下一个较大的空间，由司法解释来统一规范它的内涵。我们可以对法律有认识和理解，但没有司法解释权，认识和理解法律、特别是适用法律必须把握立法的本意。在没有司法解释具体规定的情况下，必须严格遵循文义解释的原则，在“法”的框架内去理解和适用法律，不得随意扩大解释将抵押权“人民法院不予保护”理解为“抵押权消灭”。
面对大量的纠纷，法院在没有法律明文规定的情况下如何实现定纷止争呢？我们认为应当按照立法本意，在坚持法律公平正义、有利于发挥法律的功能作用的前提下做出裁判。
公平原则要求当事人在民事活动中应以社会正义、公平的观念指导自己的行为、平衡各方的利益，以社会正义、公平的观念来处理当事人之间的纠纷。抵押权人怠于行使抵押权的代价是失去公权的保护；但若抵押人长期占用债权人的资金赖债不还，此时，其在抵押物上的权利是一种牺牲了债权人利益的权利，法律不应该同情和鼓励这样不诚实守信的“权利”，否则，对于抵押权人是不公平的。顺而言之，法律对于抵押人的请求不予支持，使抵押物之上权利的行使和抵押物的流转受到一定限制，让其成为抵押人占有债权人利益的一种代价，由此，促使抵押双方回归到协商解决抵押关系的轨道，以求得双方利益的平衡。所以，抵押权在主债权诉讼时效期间届满未行使的和在此情况下抵押人请求除去抵押物之上权利障碍的，人民法院均不予保护，是法律公平的内在要求。
那种 “抵押权的长期存在不利于抵押物的流转和价值的实现”认识是片面的。抵押担保方式的一大特点是抵押权人不占有抵押物，抵押人仍可利用抵押物。作为抵押人（尤其是作为债务人的抵押人），对于在获取他人资金之后，因其消极履行合同义务使抵押物长期处于负担债务状态的后果和赖债不还的成本（即抵押物权能的限制）是应当有清醒认识的，如果抵押人感到抵押权的存在对于抵押物功能发挥是一种制约，其可以通过偿还债务方式消灭抵押权，或者转让抵押物后偿还债务，然后对于抵押物价值大于债务的剩余部分价值自由支配。如果抵押人消极对待，对于抵押物权能的限制咎由自取。
如何通过法律指引、教育基本功能，培育社会诚信意识，促进社会公序良俗发展，是作为一个具有社会责任感的法官不能不思考的问题。诚实信用原则是市场经济活动的一项基本道德准则，是现代法治社会的一项基本法律规则，当事人在市场活动中应讲信用，恪守诺言，在追求自己利益的同时不损害他人和社会利益，要求民事主体在民事活动中维持双方的利益以及当事人利益与社会利益的平衡。此类纠纷中，抵押人是占有债权人资金的既得利益者，如果运用法律手段解除抵押人行使抵押物之上权利障碍，从而使这种不诚实守信、不讲道德的“权利”合法化，其负面社会效应不可小视。如果支持抵押人的请求，等于纵容赖债行为。
综上，法院对于抵押人起诉除去不动产抵押物之上权利障碍的请求，在无其它理由的情况下应于驳回诉讼请求。
三、建议尽快制定相关司法解释。
由于《物权法》第202条规定给人以多种意义上的解读，面对审判实务所出现的问题做出司法解释迫在眉睫。基于上述认识，建议在制定司法解释时应当明确如下几个问题：
1.抵押权人没有在主债权的诉讼时效期间内行使抵押权，其后果是“人民法院不予保护”，而不是“抵押权消灭”。因此，在诉讼时效完成后，抵押权人只是不能通过法院请求拍卖或变卖抵押财产，抵押权人仍可以通过与抵押人协议等方式就抵押财产受偿，但不得对抗第三人的优先受偿权。
2.对于抵押权人没有在主债权的诉讼时效期间内行使抵押权，抵押人变卖抵押物的，抵押权人不得向取得抵押物的第三人主张权利。
3.抵押权人没有在主债权的诉讼时效期间内行使抵押权， 抵押人请求抵押权人返还房地产权证书、请求确认抵押权消灭、请求解除抵押关系的，人民法院不予保护。
4.抵押人对于抵押物价值大于债务部分的财产主张权利的，人民法院应于保护。
东营市突发公共卫生事件应急办法
山东省东营市人民政府
东营市人民政府令第94号
《东营市突发公共卫生事件应急办法》业经市政府批准，现予发布施行。
市 长 刘国信二OO三年九月十六日
东营市突发公共卫生事件应急办法
第一章 总则
第一条 为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》、《山东省突发公共卫生事件应急办法》及有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指在本市行政区域内突然发生，造成或者可能造成公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
本办法所称重大传染病疫情，是指出现甲类、乙类传染病暴发流行以及发生或者可能发生大范围的影响公众健康的其他传染病。本办法所称重大食物中毒，是指一次性出现100人以上的食物中毒或者死亡1人以上的食物中毒。本办法所称重大职业中毒，是指一次性发生急性职业病10人以上或者死亡1人以上的职业中毒。本办法所称其他严重影响公众健康的事件，是指大范围的影响公众健康的自然灾害，以及生物、化学袭击事件或者核辐射、核泄露等事件。
第三条 突发事件发生后，市、县（区）人民政府设立突发事件应急处理指挥部（以下简称指挥部），由政府主要领导人担任总指挥，计划、经贸、教育、科技、公安、民政、财政、劳动保障、建设、交通、农业、物价、卫生、安全监督、环保、林业、工商行政管理、质量技术监督、药品监督管理、广播电视等有关部门的主要负责人为成员，统一领导、指挥本行政区域内突发事件的应急处理工作。根据处理突发事件的需要，指挥部可以设立办公室和若干个工作组。
第四条 市、县（区）卫生行政主管部门具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。市、县（区）人民政府有关部门应当按照各自职责做好突发事件应急处理的有关工作。
第五条 突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。
第六条 市、县（区）人民政府建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等所需物资、设备、设施、技术与人才资源储备，经费列入本级政府财政预算。
第七条 市、县（区）人民政府及其有关部门建立突发事件防范和应急处理责任制，保证突发事件应急处理工作的正常进行。
第二章 预防与应急准备
第八条 市、县（区）人民政府负责制定本行政区域的突发事件应急预案。突发事件应急预案应当包括以下内容：
（一）指挥部的组成、机构设置及工作职责；
（二）突发事件监测及预警体系；
（三）突发事件信息收集、分析、报告、通报制度；
（四）突发事件应急处理技术和监测机构及其任务；
（五）突发事件分级及传染病、食物中毒、职业中毒等应急处理工作方案；
（六）突发事件预防、重点区域隔离控制和应急设施、设备、药品、器械、防护用品、消毒剂、杀虫剂及其他物资的储备与调度；
（七）突发事件公共卫生和医疗专家库、疾病预防控制队伍、卫生监督队伍以及医疗、护理专业技术队伍的建设和培训。
市、县（区）人民政府工作部门根据各自职责制定相应的工作预案。
第九条 各级人民政府以及村（居）民委员会应当依照有关法律、法规的规定，做好传染病预防和其他公共卫生工作，开展爱国卫生运动、全民健身活动和科普宣传教育活动，普及卫生知识，防范突发事件的发生。
第十条 建立市、县（区）、乡镇(街道)联防联动的疾病预防控制体系，对重点单位、重点环节、重点部位、重点人群开展预防突发事件的常规工作，消除突发事件隐患，预防突发事件发生。建立信息管理体系，及时识别、调查分析、综合和确认突发事件，并进行风险评估，为预测预警提供基础数据。
第十一条 市、县（区）人民政府建立和完善突发事件监测与预警系统。监测与预警工作应当根据突发事件实际需要，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，由卫生行政部门组织有关专家进行风险评估，提出预警意见，并按照规定报告。
市、县（区）疾病控制机构、卫生监督机构和有关医疗卫生单位负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。
第十二条 市政府设立与传染病防治工作相适应的传染病专科医院，或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。必要时可以指定传染病应急后备医院。
有条件的县（区）建设传染病专科医院；不设专科医院的县（区），应当指定医疗机构设立传染病门诊、病房。
乡镇卫生院应当设立传染病门诊和隔离观察室。
第十三条 市、县（区）卫生行政主管部门应当根据不同类型突发事件应急处理的需要，建立相应的应急反应队伍和预备队伍，具体负责突发事件的调查、控制和医疗救护工作。
应急反应队伍和预备队伍主要由疾病预防控制、卫生监督执法和临床医疗救护等专业人员组成，并根据需要组建若干梯队。
第十四条 市、县（区）人民政府定期进行突发事件危险性分析评估，根据专家组的意见和卫生行政主管部门的建议，及时采取防范突发事件的应对措施。
第三章 应急报告
第十五条 建立突发事件应急报告制度。
有下列情形之一的，应当按照规定的程序和时限报告：
（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；
（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；
（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；
（四）发生或者可能发生重大食物中毒和职业中毒事件的。
第十六条 突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本办法第十五条规定情形之一的，应当在２小时内向所在县（区）卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在２小时内向本级人民政府报告，并同时向上一级卫生行政主管部门报告。
县（区）人民政府应当在接到报告后２小时内向市人民政府报告；市人民政府在接到报告后２小时内向省人民政府报告。
第十七条 任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。
第十八条 接到报告的人民政府、卫生行政主管部门依照本办法规定报告的同时，应当立即组织力量对报告事项调查核实，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。
第十九条 任何单位和个人发现已经发生或者可能发生突发事件的情形时，应当及时向所在地人民政府及其有关部门报告。任何单位和个人有权向上级人民政府及其有关部门举报所在地人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按规定履行职责的情况。接到报告、举报的人民政府及其有关部门，应当立即进行调查处理。
对报告、举报突发事件有功的单位和个人，各级人民政府及其有关部门应当予以奖励。
第四章 应急处理
第二十条 突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判定突发事件的类型，提出启动突发事件应急预案的建议。
第二十一条 启动全市突发事件应急预案，由市人民政府决定，并向省人民政府报告；县（区）启动突发事件应急预案，由县(区)人民政府决定，并向市人民政府报告。
第二十二条 在处理突发事件期间，指挥部对本行政区域内的卫生资源实行统一调配和指挥。
市、县（区）人民政府及其卫生行政主管部门对辖区内发生的突发事件应急处理工作进行督察和指导。
第二十三条 应急预案启动后，突发事件发生地的人民政府有关部门，应当根据预案规定的职责要求，服从指挥部的统一指挥，立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。
医疗机构、专业技术机构和科学研究机构，应当服从指挥部的统一指挥，相互配合、协作，集中力量开展医疗救护、疾病控制及相关的科学研究工作。
第二十四条 突发事件发生后，突发事件发生地的人民政府及其有关部门，应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应。铁路、交通等部门应当保证及时、优先运送。
第二十五条 根据突发事件应急处理的需要，指挥部有权紧急调集人员、储备物资、交通工具以及相关设施、设备。必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可依法对传染病疫区实行封锁。
第二十六条 指挥部根据突发事件应急处理的需要，可以依法对发生地食物和水源采取控制措施。
卫生行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施，对易受损害的人群采取应急接种、预防性服药、群体防护等措施。
第二十七条 市、县（区）人民政府在必要时可以依法作出停工、停业、停课，限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其他人群聚集活动及临时征用房屋、交通工具的决定。
第二十八条 市、县（区）人民政府根据需要可以依法对进入本行政区域的人员、物资及交通工具实施卫生检疫。
第二十九条 卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、检验、技术分析和监督监测，对突发事件的应急处置工作进行技术指导；任何单位和个人不得以任何理由予以拒绝。
第三十条 交通工具上发现根据国务院卫生行政主管部门规定需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人，其负责人应当以最快的方式通知前方停靠点，并向交通工具的营运单位报告。交通工具的前方停靠点和营运单位应当立即向交通工具营运单位的行政主管部门和卫生行政主管部门报告。卫生行政主管部门接到报告后，应当立即组织有关人员采取相应的医学处置措施。
交通工具上的传染病病人密切接触者，由交通工具停靠点的卫生行政主管部门或者铁路、交通主管部门，根据各自的职责，依照传染病防治法律、法规的规定，采取控制措施。必要时，应当在机场、车站、码头和交通道口设置检疫站、留验站。
涉及国境口岸和入出境人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的，依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。
第三十一条 医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人实行首诊负责制，并书写详细、完整的病历记录；对需要医学观察的，立即收入专门的观察室，并做好隔离防护和会诊；对需要转送至指定医疗机构诊治的确诊病人、疑似病人，应当按照规定安排专用车辆运送，并将病人病历记录的复印件转送至接受的医疗机构。医疗卫生机构应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。
医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。对传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人污染的场所、物品，应当实施必要的卫生处理。
医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行流行病学调查，并根据需要采取必要的控制措施。
第三十二条 传染病暴发、流行时，乡镇人民政府、街道办事处以及村（居）民委员会应当做好动员、组织和协调工作，团结协作，群防群控，落实好各项防治措施。
乡镇人民政府、街道办事处以及村（居）民委员会应当做好宣传教育、疫情报告、人员的疏散隔离、救治及其他公共卫生措施的落实工作。
第三十三条 对传染病暴发、流行区域内的流动人口，突发事件发生地的人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。对需要治疗和转诊的，应当依照本办法第三十一条第一款的规定执行。
第三十四条 卫生行政主管部门和医疗卫生机构应当依照传染病防治法律、法规的规定，在基层设立责任疫情报告人，负责疫情登记和报告；设立基层监测点和传染病管理检查员，负责责任单位和地段的检查、技术指导和情况报告；设立传染病管理监督员，对传染病的预防、治疗、监测、控制和疫情管理措施进行监督检查。
第三十五条 有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，切断传播途径，防止扩散。
第三十六条 在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察的病人、疑似病人和传染病人密切接触者，在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时，应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。
第五章 奖惩
第三十七条 对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适应补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与突发事件应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。
第三十八条 对违反本办法规定的有关责任单位和责任人员，依照国务院《突发公共卫生事件应急条例》、《山东省突发公共卫生事件应急办法》的有关规定给予行政处分、纪律处分或者行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十九条 本办法自发布之日起施行。
