国务院关于发展房地产业若干问题的通知
国务院
国务院关于发展房地产业若干问题的通知
国务院
房地产业在我国是一个新兴产业，是第三产业的重要组成部分，随着城镇国有土地有偿使用和房屋商品化的推进，将成为国民经济发展的支柱产业之一。加快发展房地产业，对于提高土地既是资源又是资产的认识，促进土地的节约和合理利用，对政府筹集建设资金，加快城市建设和经
济发展，都具有重要作用。为了推动房地产业的健康发展，现就有关问题通知如下：
一、进一步深化土地使用制度改革。要逐步扩大城镇国有土地有偿有限期使用范围。目前，除对国家投资的党政军机关、行政事业单位办公用房、住宅建设用地，公共设施、公用事业和国营工业等建设用地，继续采用划拨方式供应外，其他新增建设用地，首先是商业、金融、旅游、服
务业、商品房屋和涉外工程建设用地，要逐步采用土地使用权有偿有限期出让的办法。对外开放城市及地区土地使用制度改革的步子可适当加快。
城镇国有土地使用权的出让，必须严格执行《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。出让土地使用权一定要与建设项目相结合，不要盲目地成片出让土地使用权。出让土地使用权的审批权限不得层层下放。
集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，须经县级人民政府批准，但集体土地股份不得转让。
二、积极推行土地使用权出让集中管理的办法。城镇国有土地使用权的出让，由县级以上人民政府代表国家依法行使出让权，以规划为前提，统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让。城镇国有土地的出让和使用，必须符合城镇规划的要求。城镇总体规划应能指导土地的
开发，详细规划应能为出让土地提供足够的依据。土地使用者应当按照城镇规划和土地使用权出让合同规定的要求，开发、利用、经营土地。
为了节约和合理利用土地资源，防止出现供求失调、竞相压价、收益流失的现象，各级人民政府要加强土地使用权出让的计划性。所有出让的土地，包括地块数、用地面积等都要纳入规划和计划，做到有计划出让。土地使用权出让的计划，按现行土地利用计划编制程序进行。
各级人民政府要切实加强对城乡土地的统一和集中管理，严格按照国家的法律、法规和文件审批、办理建设用地手续。国务院重申：不论开发区或非开发区，凡行政划拨、有偿出让的建设用地，耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，必须依照有关法规报国务院审批。对违反国家法
律、法规和文件及本通知规定的行为，应立即予以纠正，并按有关规定补办建设用地审批手续。
三、合理确定地价，提高土地利用效益。要根据土地不同的区位、使用性质、容积率、级差收益和供求状况等因素，由政府组织的评估机构合理确定基准地价，使之与本地区的经济发展以及宏观调控的要求相适应。土地使用权出让价格，要以基准地价为依据，并体现国家产业政策。城
镇住宅建设用地价格，随着住宅商品化的推进，按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性质实行不同价格。
四、加强开发区的审批和土地出让管理。设立经济、科技、工业等各类开发区，要进行充分论证，然后报国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批。乡镇一级不设立开发区，但可以搞工业和乡镇企业集中连片开发。各地在制定开发区和招商的优惠政策时，不得超越国家有关规定的权
限。开发区经政府批准后，再进行土地开发和出让。土地出让和开发要按照合理布局、节约用地的原则，尽量利用荒地，严格控制占用耕地。
五、加强土地使用权出让合同的管理。出让方和受让方要按规定的程序签订土地使用权出让合同。土地使用权出让的合同里，必须明确规定土地使用权出让年限、土地用途、投资开发期限、在规定期限内的开发程度、土地出让金额和支付方式等。如不能按期开发、不按规定用途使用，
或土地闲置时间超过两年者，县级以上人民政府有权依法收回土地使用权。
六、加强对划拨土地使用权的管理。凡通过划拨方式取得的土地使用权，政府不收取地价补偿费，不得自行转让、出租和抵押；需要对土地使用权进行转让、出租、抵押和连同建筑物资产一起进行交易者，应到县级以上人民政府有关部门办理出让和过户手续，补交或者以转让、出租、
抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
七、继续深化城镇居民住房制度改革。要按照房屋商品化的原则，多方筹集建设资金，使住房的建设、分配、交换、消费进入良性循环。要运用经济调控手段，努力保持住房市场价格的相对稳定。各地要把解决城镇居民住房，特别是困难户的住房问题，作为房地产开发工作中的一项重
要任务。认真搞好福利房、微利房和商品房的建设，加快危房的改造。加强综合开发，配套建设。通过住房制度改革，促进房地产业的发展，满足人民群众对住房的需求。
八、完善房地产开发的投资管理。房地产开发建设投资是固定资产投资的一个组成部分，必须纳入国家固定资产投资总规模（外商投资除外）。在计划管理上，要适应改革开放的新形势，不断加以改进，做到既有利于宏观调控，又有利于微观搞活。为了促进房地产业的发展，今后，凡
地方自筹资金用于房地产开发的项目，一律由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府自行审批。允许各专业银行发放房地产开发贷款。银行贷款规模、发行债券额度等要列入信贷计划、证券计划和投资计划，实行总量控制。
九、正确引导外商对房地产的投资。外商投资房地产开发经营可弥补我国投资的不足，并可引进竞争机制。要按照国务院《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》等规定，引导外商结合建设项目进行房地产开发。要正确引导投资方向，使其主要投向与我国规定的鼓励类引进项目相
配套的房地产开发，以及高难度高档次的房地产开发项目。
十、建立和培育完善的房地产市场体系。在房地产交易中应充分运用竞争机制。房地产一级市场即土地使用权的出让，要在城市总体规划指导下，尽量通过招标、拍卖等方式进行，减少协议出让。房地产二级市场即土地使用权出让后的房地产开发经营和三级市场即投入使用后的房地产
交易，以及抵押、租赁等多种经营方式，要在国家宏观管理下，放开搞活，实行市场调节。土地使用权的转让和房产所有权的转移（包括涉外房地产），必须依照规定到当地房地产市场管理部门办理过户手续。要建立与房地产市场配套的服务体系，建立房地产交易的中介服务代理机构、房
地产价格评估机构和对市场纠纷的仲裁机构等，逐步形成规范、公开、有序的房地产市场。
十一、提高房地产开发企业的素质，严格资质审批。所有从事房地产开发经营的中、外资企业，都必须经过严格的资质审批。全民所有制房地产开发企业要通过贯彻国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，积极进行经营机制的转换。所有行政单位兼有房地产经营业务的，必
须实行政企分开。各级政府部门都要转变管理职能，不直接干预企业的经营活动，不搞地方保护主义，简化各种办事手续，积极为企业服务。
十二、加强土地有偿使用收入的征收管理。目前，土地有偿使用收入（包括土地出让和房地产增值收益）的具体征收管理办法，由财政部依法制定。为防止房地产增值收益过多流向企业和个人，要逐步开征房地产增值税，把房地产增值收益中应当归国家所有的部分，通过税收的形式收
归国有。房地产增值收益中的大部分目前可由地方人民政府掌握，连同现行的土地出让收益、城镇土地使用税、场地占用费一起，作为专项基金，主要用于城市基础设施建设、土地开发和发展农业。
十三、加强房地产业的法制建设。要从我国国情出发，逐步建立健全房地产法律体系。各地人民政府可按照现有的有关法规，根据本地的实际情况，先制定一些地方性法规。房地产业的干部、职工，要努力学习和掌握房地产开发经营的知识，熟悉有关法规，做到有法必依，依法办事。
十四、加强对房地产业的领导。我国房地产业的领导和管理体制，还处于探索阶段。各地人民政府可按照国务院的现行部门分工和本地具体情况，根据加强领导、统一管理、分工负责的原则，自行确定管理机构，不要求与中央的机构对口设置。要不断总结经验，积极探索，逐步形成有
效、合理的房地产业管理体制。
1992年11月4日
为正确理解和适用合同法的几个关键环节，河南成务律师事务所的戚谦律师就合同法律风险防范的系列疑难问题逐一解读，以飨大家。
▲戚谦合同法律风险防范技巧•合同订立系列之一
合同成立必备条款及签订合同的风险防范
戚谦 河南成务律师事务所 13837159892
《合同法》第十二条规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名和住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（八）解决争议的方法。 当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。” 其他根据合同的种类、标的所应当具备的条款，包括但不限于合同正副本的份数，补充协议和附件的效力，合同是否公证或见证，合同中的定义条款，合同的生效条件，商业秘密的保护，合同的有效期限等。
合同成立的必备条款的界定及合同条款的补充问题，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第一条明确规定：“当事人对合同是否成立存在争议，人民法院能够确定当事人名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。 对合同欠缺的前款规定以外的其他内容，当事人达不成协议的，人民法院依照合同法第六十一条、第六十二条、第一百二十五条等有关规定予以确定。”
一、《合同法》第12条只是关于合同条款的任意性规定，是建议性或指示性的；原则上，合同成立应具备“名称或姓名、标的、数量”三个条款，但法律另有规定或当事人另有约定的除外。
二、合同条款的补充（合同漏洞的填补）原则
合同漏洞时指合同当事人对合同条款没有约定或约定不明确的情形。郑州的戚谦律师认为，根据《合同法》第61、62、125条的规定，对合同欠缺的其他内容（非必备条款）的补充，应当遵循下列原则：
（1）首先由当事人协议补充；
第六十一条 合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。
（2）不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定；
第六十二条 当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：
（一）质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。
（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。
（三）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。
（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。
（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。
（六）履行费用的负担不明确的，由履行义务一方负担。
按合同有关条款，应以合同文义为出发点，统观合同全文，参考订立前后的相关来往信函，考虑到合同的目的和性质，本着诚信原则，兼顾双方当事人利益。
按照交易习惯对合同条款进行补充，详参《合同法》解释(二)。
（3）按照《合同法》第62条的规定进行确定；
根据前两项规则仍不能确定合同条款的，按照《合同法》第62条规定的法律推定原则处理，即a）质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。b）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。c）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。d）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。e）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。f）履行费用的负担不明确的，由履行义务一方负担。
如果当事人对原有合同条款的理解有争议，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。
实务中，涉及15类有名合同以及其他法律关于合同条款补充的规定，应适用《合同法》分则的规定，或者其他法律关于合同条款补充的规定，以及《合同法》解释（二）第一条的规定；涉及纯无名合同条款的补充的，应适用《合同法》总则的规定，并可参照《 合同法》分则或其他法律最相类似的规定。
（4）根据《合同法》第125条的规定进行确定。
第一百二十五条：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。
合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。”
有学者指出，《合同法》第61、62条是专为填补合同漏洞而设立，第125条不仅适用于合同漏洞的填补，而且适用于合同是否成立、 合同是否生效等问题的判断。因此，在填补合同漏洞时，第61、62条填补漏洞的规则应当优先于第125条所规定的合同解释的方法。
■三、签订合同的法律风险防范
签订合同应当遵守国家法律、法规和政策的规定，遵守公司合同管理制度，坚持平等、自愿、公平、诚实信用的原则；应当做到主体适格、内容合法、条款齐全、手续完备、权利义务明确、责任清楚、文字表述准确。
戚谦律师提示，在合同签订前后以及合同各个条款的细节上，都要注意法律风险的防范，以免上当受骗造成不应有的损失。
（一）签订合同前的法律风险及防范要点
